В научной литературе достаточно серьезно обсуждается вопрос о значимости программно-целевого подхода в принципе. Большое количество работ посвящено изучению данного подхода. Однако в туристическом секторе этот вопрос изучается крайне мало, в связи с чем он выступает весьма актуальным для изучения. Программно-целевой метод есть выработка специальных программ, нацеленных на достижение определенных целей.
Кроме того, система территориального планирования туризма имеет двойственную структуру. С одной стороны, целевая программа развития отрасли в рамках того или иного региона отличается диверсифицированностью в силу развитости территории региона, ее организационно-экономической базы. С другой стороны, она должна вписываться в программу социально-экономического развития региона, должна отражать современные проблемы отрасли и пути их наиболее эффективного решения.
Это касается и муниципальных уровней власти. Программа развития туристической отрасли муниципалитетов должна отражать главным образом особенность располагаемой территории, ее специфику, встраиваясь, тем самым, в соответствующие программы на уровне региона, в состав которого муниципальное образование входит. Необходимо четкое планирование территории, прежде чем приступать к разработке и реализации программ развития туристической отрасли. Почему именно здесь следует акцентировать такое внимание на территориальном планировании, поскольку туризм - это в первую очередь грамотное и целенаправленное планирование территории. Так как большинство регионов теряют вследствие неправильного планирования территории, а зачастую из-за его отсутствия (далеко не все регионы уделяют должное внимание территориальному развитию именно с точки зрения формирования и развития туристической отрасли). Ряд современных молодых ученых, занимающихся вопросами территориального планирования, имеют свою точку зрения на этот счет.
Так, согласно исследованиям Ю.В. Савельева и А.И. Шишкина, в процессе территориального планирования территории выделяют несколько подуровней целостной системы планирования территории региона. Уровни планирования при этом имеют следующую структуру: концептуирование, стратегирование и программирование, проектирование регионально-территориального развития[7].
Однако если рассматривать туристическую отрасль региона с точки зрения территориального развития, то уровни планирования будут выглядеть несколько иначе. Так, например, этапы проектирования и программирования могут быть объединены в один общий блок. В общем виде этапы (уровни) будут представлены следующим образом:
На этапе концептуирования формируются наиболее общие принципы и подходы к развитию региона, намечается горизонт дальнейшего развития региона с учетом потребностей экономики, а также социальных, национально-культурных и природных особенностей. Осуществляется определение концептуальной идеи и основных принципов стратегии развития региона.
На этапе стратегирования происходит детализация концептуальной идеи развития региона с учетом общих принципов и на основе имеющегося природно-ресурсного, производственного, экономического, культурного, кадрового потенциала. Этот этап является очень важным с точки зрения выбора оптимальных путей достижения желаемого "будущего" для региона.
На этапе программирования осуществляется построение и обоснование комплекса конкретных отраслевых программ, проектов, конкретизация и корректировка стратегических направлений социально-экономического развития региона. Сначала происходит этап построения программ на региональном уровне в зависимости от выбранных направлений развития региона, в разработке которых участвуют различные подведомственные учреждения и министерства. Затем происходит этап разработки соответствующих программ на уровне муниципалитетов. В итоге нарушается цепочка управленческого цикла, как следствие появляются большие разрывы в уровнях развития муниципалитетов.
Рисунок 1. Территориальное планирование на примере Республики Татарстан[1]
В предложенной схеме (рисунок 1)территориального планирования на примере Республики Татарстан представлены следующие стратегические документы:
- Концепция территориальной экономической политики Республики Татарстан.
Концепция территориальной экономической политики Республики Татарстан определяет основные стратегические приоритеты развития пространственной социально-экономической политики в разрезе экономических зон республики в целях обеспечения устойчивого сбалансированного развития.
- Стратегия развития Республики Татарстан на 10-15 лет, которая пока как основополагающий документ не разработана.
В общем виде стратегия представляет собой управленческий документ, содержащий именно научно обоснованную систему целей социально-экономического развития региона, возможности выбора путей их достижения из существующих альтернатив, видов экономической деятельности и региональных продуктов, механизмов реализации принимаемых решений, целевых групп "клиентов" территории.
Таким образом, данный документ должен включать информацию о состоянии республики, ее экономики, анализ конкурентных преимуществ республиканской экономики, определение целей дальнейшего развития региона, среди которых должно быть уделено должное внимание формированию и развитию республиканского туристического рынка.
- Программа развития сферы туризма Республики Татарстан на 2009-2011гг[5].
Она представляет собой региональную целевую программу. Ее роль заключается в конкретизации стратегии на уровне отрасли туризма.
Механизм выбора отрасли туризма в качестве одной из приоритетных в рамках общего регионального развития может быть представлен следующим образом (рисунок 2):
Рисунок 2. Механизм выбора приоритетных отраслей в рамках регионального развития[2]
При выборе отраслей, локомотивов региональной экономики, должны быть разработаны количественные и качественные критерии выбора. Они в своей совокупности должны быть нацелены на достижение поставленных целей, среди которых, помимо общеизвестных и приоритетных, немаловажную роль должны играть создание новых возможностей для реализации и самореализации населения. И здесь в целях наиболее эффективного достижения поставленных задач необходимо как раз привлечение муниципальных органов власти к разработке и последующей реализации программ развития приоритетных отраслей.
В связи с чем в целях совершенствования системы разработки муниципальных программ развития туризма и обеспечения их методологического единства Федеральное Агентство по туризму организовало исполнение приказа "Об утверждении типовой структуры региональной муниципальной программы развития туризма РФ" от 11 июля 2008 года, рекомендовало субъектам РФ руководствоваться данной типовой структурой при разработке муниципальных программ развития туризма[4].
Рисунок 3. Механизм построения программы развития туризма на уровне МО[3]
Согласно представленному рисунку (рисунок 3) программа развития туризма на уровне муниципального образования должна включать такую систему программных мероприятий, которая призвана будет в конечном итоге способствовать становлению и развитию качественного конкурентоспособного рынка туристских услуг, нацеленного на привлечение как можно больше туристов, а значит, и пополнение доходной части бюджета не только республиканского, но что не маловажно в период крайней дотационной направленности многих муниципальных образований, увеличение поступлений в муниципальные бюджеты. Что в свою очередь требует организации и проведения трудоемких фундаментальных работ на пути становления и развития сектора.
Рецензенты:
- Бурганов Р.А., д.э.н., профессор Казанского института (филиала) ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет», г. Казань.
- Шабанова Л.Б., д.э.н., ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права», г. Казань.
Работа получена 30.09.2011.
[1] Составлено автором.
[2] Составлено автором
[3] Составлено автором.