Введение
Актуальность исследования обусловлена процессами реформирования системы государственного управления Российской Федерации. Реализация принципа унификации информационно-технологического обеспечения административных управленческих процессов и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти представляет собой одну из сложнейших задач сервисного государства. По мнению М.В. Паршина построение сервисного государства зиждется на совершенствовании технологий предоставления услуг, развитие законодательства о государственных и муниципальных услугах, формировании механизмов управления качеством услуг и необходимости развития партнерского взаимодействия между органами, предоставляющими услуги, и получателями услуг [7]. Задачи, поставленные федеральным законом от 27 июля 2010 № 210-ФЗ «О предоставлении государственных и муниципальных услуг» обострили вопрос о развитии социальной инфраструктуры и допустимости наряду с публичными частноправовых форм и методов государственного управления, направленных на реализацию вышеупомянутого закона. Анализируя развитие социальной инфраструктуры становится очевидной следующая причинно-следственная цепочка нарастающей проблемы. Сервисное государство характеризуется высоким уровнем качества оказания публичных услуг, оказание качественных публичных услуг возможно при наличии прочной материальной базы, устойчивая материальная база является результатом экономического развития и экономической стабильности в государстве. В качестве ведущих функций сервисного государства выступают функции общественного порядка и безопасности, функция обеспечения достойных условий жизни граждан (предоставление услуг). В этом смысле, логика построения сервисного государства невозможна без адекватной социально-экономической основы и материальной стабильности социума. Представляется, что сумма прожиточного минимума, потребительской корзины, должна быть равна сумме минимального размера оплаты труда. Также в контексте сервисного государства остается актуальной необходимость включения расходов на услуги мобильной связи и доступа в интернет в потребительскую корзину, де-факто они давно являются услугами первой необходимости. Минкомсвязь Российской Федерации, представители общественности и крупнейшие российские сотовые операторы поддерживая данную идею уже обратились к Премьер-министру России с соответствующим предложением.
Цель и методология исследования.
Цель исследования заключается в выявлении особенностей политико-административного содержания форм и методов государственного управления, анализе финансового, административного и содержательного механизма предоставления государственных и муниципальных услуг, функционирования и перспектив развития правового сервиса в постсоветской России. Методология исследования опирается на разработки в области теории публичной власти и государственного управления, теории государства и права, административного права, философии права и методологии юридической науки, истории политических и правовых учений, принадлежащие отечественным и зарубежным специалистам, а также антропологии права и теории отечественной государственности. Исследование опирается на всеобщие, общенаучные, специальные и частнонаучные методы. Среди всеобщих методов, используемых в исследовании можно выделить: системный подход, диалектико-материалистический метод, диспозитивный метод, который использован с целью рассмотрения сервисной системы государственного управления.
Результаты исследования
Традиционно в отечественной доктрине административного права форма государственного управления представляет собой внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед ними задач. В советский период представления о формах государственного управления базировались на властном характере государственного управления. В этой связи, А.П. Алехин, А.А. Кармольский считают одной из универсальных форм государственного управления административный договор [1]. По мнению критиков, использование административного договора в качестве базовой формы управления при оказании публичных услуг в настоящее время представляется затруднительным, поскольку вопрос о применении данной формы законодательно не определен. Так А.Ф. Васильева относит административный договор к уникальным формам государственного управления применимым к эксклюзивным управленческим ситуациям, не рассчитанным на массовое применение [3]. Однако уже в постсоветский период под воздействием позитивных результатов западного управленческого опыта ряд отечественных авторов (среди которых А.Ф. Ноздрачев, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров), начинают склонятся к возможности заимствования и применения частноправовых форм для реализации задач государственного управления. Противники подобных имплементации зарубежных форм государственного управления в правовую систему России акцентируют внимание на том, что использование рыночных форм и методов управления как инструментария субъектов частного права направлены на обслуживание несколько иных целей, чем цели государственной деятельности. В целом, как справедливо отмечает М.В. Пучкова учение о формах государственного управления в России, не развивается [8]. Однако, к наиболее разработанным и урегулированным целесообразно отнести порядок издания нормативных актов субъектов государственного управления, которые находят свое отражение в отдельных федеральных законах, подзаконных правовых актах (регламентах). Тем не менее, единый комплексный акт регламентирующий виды форм государственного управления, порядок и особенности их правоприменения отсутствует. Особый интерес представляет собой позиция Д. Н Бахрах, который подчеркивает необходимость принятия административно-процедурного кодекса. По его мнению, форма управления тесно связана с процедурой ее реализации, в связи с чем, каждый вид формы управления имеет свою собственную процедуру и должен осуществляться с ее соблюдением. Однако, в настоящее время отсутствует надлежащая законодательная регламентации осуществления форм управления [2]. В целом политико-административное содержание формы государственного управления сводится к ряду базовых элементов. Так, форма государственного управления является способом внешнего выражения деятельности органов государственного управления и их должностных лиц. С распространением практики использования частноправовых форм расширяется круг субъектов, проецируя, таким образом, возникновение ряда неразрешенных вопросов об ответственности субъектов частного права привлеченных для предоставления публичных услуг, возможности отмены и обжалования принятых ими решений. Органы государственного управления и должностные лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму управленческой деятельности, исходя из компетенции, назначения данного органа, его функций, особенностей конкретного объекта управления и т. д. При этом должны использоваться только те формы управления, которые предусмотрены действующим законодательством [6]. В противном случае возникнет вопрос о правомерности государственного управления и теми последствиями, которые наступили. В целях исключения коллизионности требуется четкая формально-юридическая регламентации правовых форм и методов государственного управления.
В качестве приоритетных механизмов управления и координации государственного управления административная реформа определила финансовый, содержательный и административный.
Так, финансовый механизм основан на методах материального стимулирования деятельности федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий административной реформы [7]. Неотъемлемой частью финансового механизма стали сформированные правила оказания поддержки высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: порядок проведения конкурсного отбора и порядок проведения отбора по результатам; методы финансового стимулирования государственных служащих; формирование единой системы предоставления государственных (муниципальных) услуг в субъектах; оптимизация принципов и механизмов взимания платы за оказание государственных и муниципальных услуг; софинансирование расходов и проектов [7]; проведение мониторинга качества государственного управления; совершенствование государственного и муниципального контроля (надзора); финансовые вливания в развитие инфраструктуры, многофункциональных центров; соотношение затрат на осуществление проектов, планов и предполагаемого эффекта от реализации; методика оценки результатов Министерством финансов РФ программ, планов, проектов; подготовка итоговых докладов и полученных результатов о проделанной работе. Объективными критериями оценки уровня качества предоставления услуг выступают такие показатели как временные затраты, стоимость и количество обращений. Расширение спектра платных услуг за счет сокращения времени ожидания, повышения комфортности являются неотъемлемыми составляющими правового сервиса. В этой связи, удовлетворенности населения официальными расходами (размером государственной пошлины) на получение государственной услуги придается немаловажное значение. Так, 55,7% получателей услуг считают сумму оплаты вполне приемлемой, однако, 55,1% недовольны официальными расходами связанными с регистрацией юридических лиц; 52% считают завышенными расходы связанные с техническим осмотром транспортных средств. Респонденты с высоким уровнем материального положения открывают личный кабинет в 49,7% случаев, что в 2,5 раза чаще, чем респонденты группы с низким доходом (20%). Данное обстоятельство характеризуется тем, что граждане с низким уровнем доходов в 2 раза реже имеют доступ в Интернет [4]. К сожалению, цены на интернет являются ограничивающим фактором и не позволяют каждому жителю подключившись к сети воспользоваться публичными услугами в электронном виде. В настоящее время актуальным остается вопрос финансирования деятельности многофункциональных центров. По мнению ряда специалистов, финансирование многофункциональных центров должно осуществляться пропорционально объему предоставляемых услуг. Поскольку 2/3 объема всех предоставляемых услуг - федеральные, логично обеспечить механизмы возмещения части этих затрат субъектам Российской Федерации.
В отличие от финансового, административный механизм управления главным образом заключался на организационной поддержке деятельности региональных и федеральных органов государственной власти. Особенность административного механизма заключалась в действенности и доминировании неправовых форм государственного управления. Популярными и эффективными были признанны такие формы государственного управления как совещания с участием первых лиц государства, решения Правительственных комиссий и т.д. Эффективное сочетание методов координации, контроля и мониторинга позволили добиться положительной динамики в модернизации системы государственного управления. Статистические данные анализа жалоб связанных с качеством государственных и муниципальных услуг показывают, что в среднем по стране уровень жалующихся не превышает 20%. Тем не менее, стремительно высокие показатели недовольных граждан сфокусированы в Белгородской области (19%) и Краснодарском крае (13%), при этом самая благополучная атмосфера в республике Саха (Якутия) 0,5% и в Москве 1,8%. Доминируют жалобы к руководителям органов и руководителям структурных подразделений, представляющим публичные услуги и составляют 32,4% [5]. Аккумулируя мировые практики построения рейтингов органов власти, отражающих уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг РАНХиГС по заказу Минэкономразвития России в 2010 году провел соответствующие исследования. В качестве основных показателей выделяются доступность информации о порядке предоставления услуги, полнота и понятность предоставления информации, территориальная доступность учреждения, информационная доступность, условия ведения приема посетителей, удобство графика работы, точность и правильность заполнения документов сотрудниками органов власти, соблюдение сроков оказания услуги, получение информации о стадии рассмотрения обращения. Согласно вышеуказанным показателям первое место в России занимают органы записи актов гражданского состояния [4 ].
Содержательный механизм управления характеризуется необходимостью продолжения процесса реформирования государственной и муниципальной службы. Однако, не всякое изменение законодательства повышает предоставляемых услуг, не происходит и автоматического улучшения и корпуса государственных служащих [9]. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его нравственные и профессиональные качества. Так, президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод»[11]. К базовым причинам реформы государственной службы в литературе выделяются следующие. Во-первых, необходимость повышения эффективности государственной службы в интересах борьбы с правовым нигилизмом и падением уровня легитимности власти. Во-вторых, для создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей Российской Федерации. В третьих, в связи с отсутствием разработанного механизма управления государственной службой, дублированием функций и полномочий в органах власти, отсутствием разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями. В четвертых, по причине расцвета коррупции и слабости контроля над государственной службой. В пятых, в связи с недостаточной эффективностью кадровой политики и невысокой результативностью деятельности государственного аппарата, его громоздкостью, непрозрачностью работы, склонностью к административному давлению. В качестве позитивных изменений в содержательном механизме вызванных реформой нам хотелось бы отметить изменения в политико-правовом статусе государственных служащих. Речь идет об обязанности чиновников с 2013 года декларировать не только свои доходы, но и расходы. Данная мера стала одной из действенных в механизме противодействия коррупции[10].
Выводы
Возвращаясь к вопросу о допустимости применения частноправовых форм в государственного управления все научные дискуссии сводятся к политико-административному содержанию данных форм и допустимых методов правового регулирования, а также определения изменяющейся роли государства в сервисно-ориентированном, информационном обществе. С одной стороны государство представляет собой ведущих регулирующий и контролирующий субъект, с другой стороны может быть представлен и в виде хозяйствующего субъекта. В этом смысле вопрос о контроле за качеством предоставления услуг субъектами частного права представляется весьма актуальным. В отечественной литературе доминирует подход допускающий использование частноправовых форм, но с рядом публично-правовых ограничений. Например, необходимо нормативно регламентировать для субъектов публичного права запрет частной автономии в выборе форм государственного управления, соблюдение принципов равенства и соразмерности. Институт делегирования полномочий органов государственной власти по предоставлению публичных услуг является неотъемлемой составляющей сервисного государства. Развитие данного института предопределяет необходимость дополнительного внимания исследователей к складывающейся системе субъектов публичного управления, реализации государственных функций, административно-правовым принципам и развитию административного частного права, а также формам и методам государственного управления.
Статья написана при поддержке гранта РГНФ № 11-33-00313а2 «Формы и методы сервисного управления в постсоветской России: проблемы повышения качества оказания государственных услуг» .
Рецензенты:
Мордовцев Андрей Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой теории и истории государства и права, Таганрогский институт управления и экономики, г. Таганрог.
Селюнина Наталья Владимировна, доктор исторических наук, профессор зав. кафедрой истории России ФГБОУ ВПО «ТГПИ имени А.П.Чехова», г. Таганрог.
Библиографическая ссылка
Коженко Я.В., Кравченко А.Г., Мамычев А.Ю. ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО СОДЕРЖАНИЯ ФОРМ И МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 5. ;URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=10158 (дата обращения: 19.04.2024).