Проблема асимметричности социально-экономического развития территориального пространства России остается базовой проблемой науки и управления. Фундаментальный характер этой проблемы инициирован противоречием между целями управления, направленными на выравнивание социальных характеристик и экономических условий регионов страны, и объективно существующими различиями в природно-ресурсных, демографических, инвестиционных и других составляющих производственного потенциала субъектов Российской Федерации. Авторы солидарны с мнением исследователей-регионоведов, что именно глубина этого противоречия порождает актуализацию внимания исследователей и управления на поиске компромисса [3, С.52; 5, С.64-68; 7, С.19; 8, С.12-13; 11; 13, 14]. Суть этого компромисса - баланс между естественными тенденциями развития, которые углубляют асимметричность, и управляемыми процессами, которые обеспечивают определенное равенство в развитии социально-экономического пространства. Цель настоящей работы - выделить этапы территориальной политики России в контексте специфики решения проблемы межрегиональной дифференциации социально-экономического развития.
Значимость выделения этапов территориальной политики инициируется необходимой систематизацией применявшихся технологий государственного управления и их влиянием на характер социально-экономических процессов, определяемых через сравнительные характеристики развития субъектов Российской Федерации. Актуальность подтверждается тем, что результаты этой работы непосредственно связаны сразу с тремя НИР, поддержанными грантами научных фондов. Так, для НИР по гранту РФФИ №13-06-00030 «Эконометрическая оценка развития межрегиональной дифференциации в России и прогноз влияния ВТО на динамику процесса» важен не только «снимок» дифференциации, построенный по определенным основаниям. Не менее важен ответ на вопрос о возможностях регулирования неблагоприятных тенденций развития, а также поддержки позитивных. Очевидно, что этот ответ возможно получить только с учетом прошлого опыта регулирования. Не менее важны результаты настоящей работы и для НИР по грантам РГНФ №14-02-00128 «Трансформация социально-экономического пространства Севера России и альтернативы развития» и №15-02-00127 «Системная динамика информационно-коммуникационного пространства и социально-экономическое развитие Северо-Арктических территорий России». Это связано с тем, что именно северные территории обладают повышенной зависимостью от государственного регулирования социально-экономических процессов [подробнее см.: 2, С.78-86; 4, 10, 16]. Северная специфика, порождающая высоки издержки для экономики и социальной сферы, и, одновременно, повышенные потребности в обеспечении социальной жизнедеятельности, позволяет наиболее явно проявить характер и результативность территориальной политики. Соответственно, анализ результатов государственной территориальной политики является основой для формулировки решений, которые будут адекватны и северной специфике, и опыту управления.
Авторами выделено четыре этапа формирования современной системы государственного регулирования регионального развития, отличающихся целеполаганием и спецификой решения проблемы межрегиональной дифференциации.
1-й этап 1991-1992 гг. - период стихийного разрушения сложившейся системы директивного контроля за региональным развитием, подход к регулированию - ситуационный. Основные характеристики: дезинтеграция страны, суверенизация регионов, отсутствие целенаправленных действий в сфере формального урегулирования взаимоотношений федерального и регионального уровней власти. Многочисленные исследования свидетельствуют, что именно в этот период следует считать началом углубления проблемы асимметричности социально-экономического развития субъектов Российской Федерации [2, С.22; 4; 9; 10]. В основе процессов, обозначивших существенную дифференциацию развития, причем не только социально-экономическую, но и правовую - нарушение единства правового пространства, углубленного наследственным этнорегиональным принципом административно-территориального деления.
2-й этап (1993-2000 гг.) - упорядочение отношений между уровнями власти (принятие Конституции РФ и Федеративного договора, совершенствование системы разграничения сфер ведения и полномочий между органами власти всех уровней и т.д.).
Исследования авторов позволяют диагностировать, что основная декларированная цель территориальной политики этого периода - решение проблемы межрегиональной дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ [1, 6]. В сфере межбюджетных отношений с 1994 г. стал внедряться в практику принципиально новый механизм, закрепляющий унитарный характер региональной политики [4; 5, С.24; 7, С.12-13; 8, С.12]. Рассмотрение количественных параметров развития межрегиональной дифференциации социально-экономического развития позволяет утверждать, что именно в этот период обострилась неравномерность по большинству базовых показателей [1; 2, С.82-94; 4; 6; 12, 15]. Особенно негативно сказалась эта политика на регионах Севера. Исследования наглядно демонстрируют, что именно субъекты Севера стали определять высокие параметры асимметричности социально-экономического развития всего регионального пространства России [2, С.46-68; 10; 14]. Результаты политики этого периода: не решены задачи, касающиеся межрегиональной дифференциации, в связи с ограниченными возможностями бюджета (экономический кризис, финансово-бюджетный кризис, обострившийся летом 1998 г., высокая инфляция и т.д.), ограничено саморазвитие субъектов, порождены иждивенческие настроения [6; 5, С.54; 11; 15].
3-й этап (с середины 2000 г. по 2012 г.) характеризуется концентрацией федеральных финансовых и властных ресурсов, унификацией взаимоотношений регион-центр, четким разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Определено, что в этот период начался переход от политики «выравнивания» (реализующей цели снижения межрегиональных отличий по экономическим и социальным составляющим) к политике поляризованного развития, ставящей основной целью развитие конкурентоспособных в глобальной экономике регионов, а другие регионы ориентирующей на силы саморазвития. Однако установлено, что в это период наблюдалось сокращение ресурсной базы регионов, что ограничивало возможности субъектов РФ задействовать механизм саморазвития.
Анализ динамики показателей межрегиональной дифференциации показал, что переход к усилению регулирующей роли государства был целесообразен [1; 2, С.66-68; 3; 6; 7; 9; 15]. Возникшие новые проблемы регионального развития обусловлены созданием избыточно жесткой вертикали власти. Рассмотрение фактов развития регионов и результатов наших количественных оценок указало, что проводимая политика на этом этапе не создала условий и предпосылок для саморазвития регионов, несмотря на относительно благополучные внутренние и внешнеэкономические условия. Это свидетельствует о нереализованности государственным управлением цели эффективности, поставленной на этом этапе, направленной на формирование в регионах конкурентоспособных структур и активизацию внутренних факторов социально-экономического развития. Вместе с тем, результаты наших расчетов свидетельствуют об устойчивой позитивной тенденции сокращения межрегиональной дифференциации по базовым социальным показателям [3; 10; 12; 14].
4-й этап (с 2013 г. по настоящее время). Анализ документов региональной политики показал, что на смену региональной политики поляризованного развития пришли приоритеты, направленные на разрешение противоречий, порождаемых неравномерностью развития регионов РФ [3; 10; 13; 14]. В ряде исследований, в том числе и авторских, показано, что механизмы формирования условий сбалансированного развития адекватны опыту крупных развитых стран [8, 11, 13, 16]. Оценки результативности преждевременны. Развивающийся кризис существенно изменит ресурсные возможности реализации поставленных целей и задач.
Подводя итоги, можно сделать базовый вывод - ни одна из поставленных целей территориальной политики не была реализована. Это свидетельствует о теоретико-методологических просчетах, приводящих к ошибкам в практике управления. Так, если в период реализации политики «выравнивания» необходима была активная регулирующая роль государства, то наблюдалось противоположное - ориентация политики на усиление самостоятельности, слабая зависимость регионов то федерального центра, либеральные формы реформирования. В другой период региональной политики поляризованного развития, направленной на активизацию сил саморегулирования в каждом субъекте РФ, регионам требовались финансовые и властные возможности для поиска, учета и развития их специфического социально-экономического потенциала. На практике наблюдалось противоположное - сокращение собственной ресурсной базы регионов, усиление управляющего воздействия центра, дальнейшее укрепление вертикали. Таким образом, констатируется противоречие между целевыми ориентирами региональной политики и практическими мерами управления, требующее разрешения. Такие результаты определяют перспективную задачу будущих исследований - развитие теоретико-методологических представлений о регулировании регионального развития, разрешающих обозначенные противоречия между целевыми ориентирами региональной политики и практикой управления.
Исследование выполнено при поддержке грантов РФФИ №13-06-00030 «Эконометрическая оценка развития межрегиональной дифференциации в России и прогноз влияния ВТО на динамику процесса», РГНФ №14-02-00128 «Трансформация социально-экономического пространства Севера России и альтернативы развития», РГНФ №15-02-00127 «Системная динамика информационно-коммуникационного пространства и социально-экономическое развитие Северо-Арктических территорий России».
Рецензенты:Скуфьина Т.П., д.э.н., профессор, зав. отделом ФГБУН ИЭП КНЦ РАН, г. Апатиты;
Ильичева Е.В., д.э.н., профессор, декан Инженерно-экономического факультета Старооскольского технологического института (филиал) им. А.А. Угарова ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский технологический университет «МИСиС», г. Старый Оскол.