Международный опыт показывает, что сотрудничество между государством и бизнесом, осуществляемое в форме государственно-частного партнерства (ГЧП), является высокоэффективным механизмом достижения устойчивого экономического роста. ГЧП предполагает использование концессионных механизмов, аутсорсинга, привлечение частных инвестиций в развитие инфраструктуры.
Государственно-частное партнерство является альтернативой прямому бюджетному финансированию. Фактически, это использование государством возможностей предпринимательства для решения своих собственных задач, в первую очередь в реализации инфраструктурных проектов и развития социально-культурной сферы. В определенной степени государственно-частное партнерство является дополнительным источником негосударственного финансирования общественно значимых проектов.
Проблема нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства в Российской Федерации
Основным сдерживающим фактором использования преимуществ государственно-частного партнерства является отсутствие системообразующего нормативно-правового акта в области ГЧП. В действующем федеральном законодательстве отсутствует определение термина «государственно-частное партнерство».
В определенной мере ГЧП регулируется следующими нормативно-правовыми актами: Федеральным законом № 115-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях», Федеральным законом № 116-ФЗ от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Однако их действие распространено на частные случаи государственно-частного партнерства.
В результате отсутствия федерального закона, регламентирующего вопросы организации и осуществления государственно-частного партнерства на территории Российской Федерации, многие субъекты государства приняли свои региональные законы о ГЧП. Это в некоторой мере улучшило ситуацию, но создало новую проблему. Возникли риски противоречия региональных законов и, как следствие, условий соглашений государственно-частного партнерства, реализуемых согласно вышеназванных нормативно-правовых актов, федеральному законодательству. Эти риски обусловлены не столько качеством региональных законов, сколько порождены отсутствием федерального закона в данной сфере.
Исходя из вышеизложенного, важнейшей задачей на ближайшую перспективу является принятие соответствующего федерального закона, устанавливающего единую терминологию в сфере государственно-частного партнерства. Данное законодательство должно обозначать полномочия Правительства России, субъектов Федерации и муниципальных образований в рамках реализации государственно-частного партнерства; регламентировать формы участия партнеров; определять гарантии прав и законных интересов частных партнеров и кредиторов.
Некоторые аспекты развития государственно-частного партнерства на территории Российской Федерации
Развитые страны активно используют возможности государственно-частного партнерства. В ЕС с 1995 по 2011 год реализовано 1523 ГЧП-проекта на сумму 290 млрд евро [1].
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определяет, что основные приоритеты социальной и экономической политики включают в себя налаживание институтов частно-государственного партнерства, развитие его механизмов для инвестиционных целей, в целях содействия повышения конкурентоспособности ведущих отраслей экономики. Концепция указывает, что развитие сектора социальных услуг на принципах частно-государственного партнерства, обеспечивающего рост доли частных и автономных учреждений в сфере социальных услуг для населения, окажет позитивное влияние на качество экономического роста [2].
Проведенные в 2014 г. исследования Центра развития государственно-частного партнерства, показали, что реализуется 131 ГЧП-проект в 60 субъектах Российской Федерации, из них 70 осуществляется в форме концессий, 46 в соответствии с региональным законодательством и 14 в формах близких к государственно-частному партнерству. Общая стоимость проектов составляет 1,044 трлн рублей, из них объем частных инвестиций в проекты ГЧП составляет 913,4 млрд рублей (87,4 %).
В социальной сфере реализуется 56 ГЧП-проектов и в транспортной отрасли 30, энергетике, в коммунальном хозяйстве 22 и 23 соответственно [3].
Рис. 1. ГЧП-проекты по отраслям
В социально-культурной сфере России реализуется около 60 % проектов государственно-частного партнерства.
В настоящее время Россия по уровню развития ГЧП находится на стадии пилотных проектов. В силу действия фактора неотработанности стандартных схем управления ГЧП- проектами, стоимость реализации проектов является высокой, что сдерживает в значительной мере развитие государственно-частное партнерство в России. Относительно крупных проектов государственно-частного партнерства, то их реализация, как правило, является успешной. Это связано с особым вниманием властей. Учитывая их небольшое количество и влияние на инвестиционный климат, то возникающие проблемы имеют тенденцию к быстрому разрешению.
Как показывает практика, успешно реализованных ГЧП-проектов пока немного. Согласно данным Центра развития государственно-частного партнерства на 2014 г. реализовано 9 % ГЧП-проектов, в стадии реализации 57 % [3].
Степень развития ГЧП в субъектах Российской Федерации различна. В таблице 1 указаны результаты проведенного исследования Центра развития государственно-частного партнерства по оценке потенциала для привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП [3], по факторам, включающим в себя:
-
развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе;
-
опыт реализации ГЧП-проектов;
-
инвестиционная привлекательность для инфраструктурных инвесторов.
Таблица 1
Рейтинг инвестиционной привлекательности 20 наиболее инвестиционно-развитых регионов России на начало 2014 года [3]
|
Название субъекта РФ |
Оценка потенциала |
Место |
Название субъекта РФ |
Оценка потенциала |
Место |
|
Санкт-Петербург |
73,9 % |
1 |
Краснодарский край |
51,8 % |
11 |
|
Республика Татарстан |
70,6 % |
2 |
Ханты-Мансийский автономный округ |
51,0 % |
12 |
|
Новосибирская обл. |
65,5 % |
3 |
Липецкая область |
49,7 % |
13 |
|
Свердловская обл. |
63,9 % |
4 |
Пермский край |
49,4 % |
14 |
|
Нижегородская обл. |
62,3 % |
5 |
Ростовская область |
49,4 % |
15 |
|
Воронежская обл. |
60,4 % |
6 |
Республика Башкортостан |
48,7 % |
16 |
|
Ленинградская обл. |
55,0 % |
7 |
Кемеровская область |
48,3 % |
17 |
|
Самарская обл. |
54,3 % |
8 |
Вологодская область |
47,2 % |
18 |
|
Ярославская обл. |
52,7 % |
9 |
Астраханская область |
47,1 % |
19 |
|
Москва |
52,3 % |
10 |
Рязанская область |
46,2 % |
20 |
Наивысшей инвестиционной привлекательностью, с большим отрывом от других регионов, обладают Санкт-Петербург и Республика Татарстан.
Наиболее распространены следующие механизмы ГЧП:
-
«BOT (Build, Operate, Transfer – строительство-эксплуатация/управление-передача).
-
BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство – владение –эксплуатация/управление – передача).
-
BTO (Build, Transfer, Operate – строительство – передача –эксплуатация/управление).
-
BOO (Build, Own, Operate – строительство – владение – эксплуатация/управление).
-
BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство – эксплуатация/управление обслуживание – передача).
-
DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer – проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача).
-
В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация/ управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов» [6].
Концессионные соглашения являются наиболее распространенной формой государственно-частного партнерства в России.
Опыт государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере в регионах Российской Федерации
Основными целями государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере являются увеличение объемов оказания общественно важных услуг населению, повышение их качества и доступности за счет развития инфраструктуры, более эффективного использования существующей материально-технической базы.
Особую роль государственно-частное партнерство занимает в развитии социально-культурной сферы. В настоящее время в России в указанной сфере реализуется 79 ГЧП- проектов [3], более 60 % проектов.
В здравоохранении реализуется 23 ГЧП-проектов, из них 18 на основе концессионного соглашения в основном в области высокотехнологической специализированной медицинской помощи.
Интересен опыт Республики Татарстан. В Татарстане реализуется три концессионных соглашения в сфере здравоохранения. Наиболее успешный – Центр планирования семьи и репродукции в Казани, который реализуется с участием медицинской компании «Ава-Петер» с 2011 года.
Объем годового бюджетного финансирования на здравоохранение в Республике Татарстан составляет около 6 млрд рублей.
Данные 4 проекта привлекают около 1,5 млрд рублей частных инвестиций, а это четвертая часть годового бюджета здравоохранения Татарстана. Что говорит о значимости этих ГЧП-проектов для региона.
Не менее интересен реализуемый ГЧП-проект в образовательной сфере, находящийся в настоящее время в стадии подготовки. Создание дошкольного образования учреждения в жилом массиве Малые клыки в г. Казань. Срок реализации 25 лет. Объем инвестиций – 20,5 миллионов рублей. Хотя объем инвестиций незначителен, важен сам факт реализации проекта. Во-первых, объем инвестиций позволяет участвовать малому и среднему бизнесу в проекте. Во-вторых, успешное осуществление пилотного проекта позволит создать предпосылки для решения острой социальной проблемы – нехватки дошкольных учреждений. В-третьих, привлечение частных инвестиций поможет государству и местному самоуправлению сконцентрировать бюджетные средства на решение других не менее важных социальных проблем.
Если в Татарстане только приступают к реализации ГЧП-проектов в дошкольном образовании, то в Ханты-Мансийском автономном округе (ХМАО) в рамках окружной целевой программы ХМАО «Новая школа Югры на 2010–2013 годы и на период до 2015 года» государственно-частное партнерство реализуется с 2011 года. В 2013 году Правительство ХМАО, реализуя ГЧП-проекты, ввело 5 объектов дошкольного образования на 960 мест и общей стоимостью 1 597 052 тыс. руб. Это первый масштабный проект в России государственно-частного партнерства в дошкольном образовании.
В настоящее время реализуется государственная программа Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Развитие образования в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре на 2014–2020 годы». В рамках указанной программы предусмотрено строительство дошкольных и общеобразовательных учреждений в количестве 66 объектов с использованием механизма ГЧП (22 420 мест стоимостью 30 432 383 тыс. руб.) из них:
-
47 детских садика общей мощностью 11 994 мест и стоимостью 19 145 342 тыс. руб.;
-
14 школ общей мощностью 9 161 место и стоимостью 8 955 941 тыс. руб.;
-
5 комплексов общей мощностью 1 265 мест и стоимостью 2 331 100 тыс. руб.»
Порядок участия в указанных проектов частных партнеров определен постановлением Правительства [7].
Фактически в Округе формализовали и стандартизировали подходы участия в ГЧП-проектах сферы образования, а также предложили реальные проекты к реализации. Что является новым этапом развития социального развития.
Заключение
На сегодняшний день государственно-частное партнерство не является фактором, определяющим уровень развития социально-культурной сферы. Но это лишь вопрос времени. В настоящее время создаются институционные элементы системы ГЧП, позволяющие эффективно использовать этот инструмент инвестиционного прорыва.
Следует обратить внимание, что помимо улучшения нормативно-правовой базы, необходимо осуществление мероприятий, снижающих риски партнеров, издержки на управление проектами, которые бы в себя включали:
-
цели и задачи государства реализации государственно-частного партнерства на обозримую перспективу. Такие как: экономия бюджетных средств, с указанием размеров, дополнительное развитие инфраструктуры и социальной сферы, с указанием наиболее важных показателей, а также определением социальных услуг, где ГЧП будет наиболее приоритетным направлением развития;
-
стандартизация подходов в реализации ГЧП-проектов;
-
разработка ключевых требований к подготовке проектной документации;
-
создание базы данных реализованных и приостановленных проектов с анализом причин;
-
создание системы подготовка кадров для ГЧП-проектов;
-
обеспечение финансирования на проведение подготовительных работ по реализации ГЧП-проектов;
-
подготовка методик по реализации государственно-частного партнерства.
Указанные мероприятия невозможно реализовать без формирования Федеральной целевой программы, а также соответствующих региональных программ. Это позволит обеспечить системный подход к проектам государственно-частного партнерства и значительно повысит их эффективность.
Рецензенты:
Маликов Р.И., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой «Экономика и менеджмент» ФГБОУ ВПО «УГУЭС», г. Уфа;
Зайнашева З.Г., д.э.н., профессор кафедры «Региональная экономика и управление» ФГБОУ ВПО «УГУЭС», г. Уфа.
Библиографическая ссылка
Шайахметов Р.Р. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6. ;URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=16878 (дата обращения: 19.04.2024).