Введение
Становление новой российской системы государственного управления проходит в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что приводит к радикальному изменению системы управления, отказу от традиционных форм и методов управления. Как справедливо подчеркивает И. Л. Бачило, проблемы стремительной эволюции и трансформации институтов государства и права, характерные для конца XX и начала XXI века, интенсивное развитие информационного общества, глобализация требуют переосмысления взаимоотношений между государством и обществом, определяя новые формы и методы правового регулирования данного взаимодействия. Эпоха цифры - мгновенного обмена информацией для формирования пакетов документов по запросу субъекта - взрывает ведомственные «заборы», методы и традиции работы административного аппарата [3].
Цель и методы исследования
Цель исследования заключается в выявлении причин конкуренции правовых и неправовых форм, характеристике современных тенденций в сфере государственного управления, обусловленных модернизацией исполнительной власти Российской Федерации. Методологическую и теоретическую основу исследования составили общенаучный и частнонаучные методы.
Результаты исследования
Как отмечает Н. В. Черноголовкин и Б. М. Лазарев сущность государства во вне проявляется через разнообразные методы и формы государственного управления. В этой связи особый интерес представляет собой анализ форм и методов государственного управления, характерных для сервисного государства [3].
В XXI веке, веке информационного общества и цифровых технологий, обостряется конкуренция между правовыми и неправовыми формами государственного управления, к сожалению, не в пользу последних.
В плане классификации форм управления некоторые авторы считают целесообразным в сугубо учебных, академических целях исходить из необходимости самой общей классификации, а именно из подразделения их на два вида - правовые и неправовые. В целом, градация на правовые и неправовые формы условна, поскольку общепринятой классификации форм управленческой деятельности не существует. Так, Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н выделяют правовые и неправовые формы управления [2].
Правовые формы управления влекут определенные юридические последствия, а неправовые формы предусматривают наступления определенных юридических последствий. Как подчеркивают исследователи, организационные (неправовые) формы управления связаны с осуществлением определенных коллективных и индивидуальных оперативно-организационных и материально-технических действий и операций. В отличие от правовых форм, в которых выражено одностороннее волеизъявление уполномоченного на реализацию управленческой компетенции государственного органа, организационные формы такой официальностью не обладают (они практически не влекут юридических последствий). Тем не менее значимость организационных форм в управленческой деятельности трудно переоценить, поскольку они позволяют учесть различные точки зрения и подходы, организовать обсуждение проблемы, достичь компромиссного соглашения [2].
Например, в государственно-управленческой практике используется немало различных организационных форм, операций по материально-техническому и финансовому обеспечению управленческой деятельности, мероприятия оперативного характера: саммиты, конференции, семинары, «круглые столы», совещания, заседания, консультации, пресс-конференции, брифинги, регистрация и распространение управленческой информации (учет и статистика, делопроизводство, бухгалтерский учет и др.).
В странах континентальной Европы неправовые формы управления называют неформальными управленческими действиями, к которым относят совещания, конференции, собрания, рекомендации и т. д.
В России неправовые формы государственного управления становятся все более популярными как у органов исполнительной власти, так и у Президента РФ. Сложившуюся практику специалисты в области государственного управления комментируют падением ценности закона, отсутствием четкой слаженной работы бюрократического аппарата всей вертикали власти, вынуждающие Президента РФ переходить на «ручное управление» посредством расширения спектра неправовых форм управления с целью ликвидации последствий управленческих ошибок. Так, например, «путинская эпоха», ознаменованная рядом политических, социально-экономических и административных преобразований, направленных на повышение эффективности всей системы государственного управления, характеризуется развитием и модернизацией не только неправовых форм (горячая линия с президентом РФ в прямом эфире, телемост-совещания и т. д.), но и внедрением инновационных форм и методов управления.
Главной проблемой реализации неправовых форм государственного управления является опасность ее сведения к бюрократическим мероприятиям и созданию «видимости бурной деятельности». На подготовку и проведение формальных мероприятий затрачиваются внушительные силы и средства, а общественная отдача от них, в лучшем случае, - мизерная. Результат чаще всего один - использование государственных ресурсов в бюрократических, а нередко и в личных интересах.
В этой связи особенную значимость для нашей страны имеет творческое использование опыта развитых стран из реализации инновационных проектов в сфере государственного управления, что позволит сформировать действенную отечественную систему управления трансформационными процессами модернизационного характера. Актуальность исследования данных вопросов возрастает в условиях расширения полномочий региональных органов управления в осуществлении управленческих инноваций на местах.
Многие из инновационных форм государственного управления применяются в мировой практике, успешно решают поставленные перед ними задачи государственного управления. Так, например, форма под названием «офис-агенство» направлена на решение локальных проблем удаленных поселений. Положительно данная форма себя зарекомендовала в правоприменительной практике Австралии, поскольку иллюстрирует комплексный подход к предоставлению населению государственных услуг. Обеспечение высокого качества оказания услуг было достигнуто посредством создания интегрированных центров оказания услуг для отдаленных поселений. Созданные межотраслевые учреждения «Centrelink», «Canberra-Cjnnet», работающие по принципу «одного окна» и предоставляющие услуги от имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами на основании договора. Особенность сервисного подхода проявляется и в том, что оказание услуг осуществляется на 65 языках, что представляется весьма удобно для иностранных граждан и иммигрантов [5]. В целом, гибкая политика в области региональных отделений позволяет существенно расширить спектр предоставляемых услуг жителям поселений, которые по качеству ничем не отличаются от уровня крупных городов. К наиболее популярным формам предоставления услуг в Австралии можно отнести услуги, оказываемые посредством сети Интернет, по телефону через колл-центр, а также обычные офисы [1]. В целом, сеть «офис-агентств» представляет собой модель электронного правительства в австралийской интерпретации.
Особый научно-исследовательский интерес представляет собой исследование возможностей «колл-центров» и «контакт-центров» как инновационных форм на службе государственного управления по оказанию государственных и муниципальных услуг. Колл-центр в переводе с английского («call center») означает центр обработки звонков. В целом, колл-центр - это специализированная организация, занимающаяся обработкой обращений и информированием по голосовым каналам связи в интересах организации-заказчика или головной организации. Понятие контакт-центр (« contact center» - контактный центр) включает в себя понятие колл-центра, однако, в отличие от последнего обрабатывает также и обращения, поступившие по электронной почте, обычной почте, факсы. Возможности контакт-центра позволяют работать с обращениями в режиме интернет-чата. Государственные, политические и общественные организации используют колл-центры для организации телефонного взаимодействия с гражданами. В настоящее время контакт-центр рассматривается как современная форма государственного управления. Посредством данной формы государственные органы могут создавать колл-центры как собственные подразделения, так и отдавать обработку обращений на аутсорсинг компаниям, специализирующимся по предоставлению колл-центров, в спектр услуг могут входить постоянная или повременная аренда рабочих мест операторов, аренда оборудования телефонии (в том числе для организации голосовых меню, телеопросов, автоматического холодного прозванивания), предоставление баз данных. Самые сложные и узкоспециальные вопросы перенаправляют на операторов третьего уровня или специалистов за пределами колл-центров. Для контакт-центров в таких решениях могут быть реализованы функции интеграции с сайтом многофункционального центра по предоставлению государственных и муниципальных услуг, видеоконсультации и т.д.
Латино-американский опыт совершенствования системы государственного управления, направленный на повышение качества государственных услуг, характеризуется созданием локальных офисов и мобильных подразделений. Так, стартовавшая в 1997 году в Бразилии программа «Poupa Tempo» предусмотрела оформление и получение самых необходимых комплектов документов в одном месте. Исследовательский интерес представляет собой в качестве формы оказания услуг мобильные передвижные пункты.
В качестве взаимодействия государства и общества в Великобритании с 1999 года позитивно зарекомендовали себя общественные опросы населения, итоги которых были заложены в качестве приоритетных направлений реформирования системы оказания государственных услуг. В результате появился новый подход к организации предоставления государственных услуг, получивший название «Public Value Management» [5]..
Интеграция социальных программ и услуг в Канаде нашла свое отражение в правительственной инициативе «Modernizing Services for Canadians», которая ориентирована на реализацию общего принципа предоставления услуг в конкретных жизненных ситуациях.
Анализируя новые возможности инновационных форм управления, особое значение приобретает исследование правоотношений, возникающих между органами власти и бизнес-структурами, привлекаемые для оказания государственных и муниципальных услуг (например, посредством аутсорсинга). Правовая форма обеспечения данных взаимоотношений чаще всего выражается в частноправовом или публичном договоре. В этой связи особую актуальность представляет проблема информационной безопасности и ответственности за достоверную обработку и хранение персональных данных, например, ставших доступными представителям контакт-центра как посредника в процессе оказания публичных услуг.
Безусловно, разноплановый состав субъектов правоотношений в сфере оказания публичных услуг предопределяет сложность согласования и гармонизации нормотворческой и правоприменительной деятельности. Межотраслевые проблемы правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг призваны разрешить административные регламенты, классификаторы услуг, многосторонние межведомственные договоры и надзорные инстанции. Однако мировой опыт показывает, что наиболее эффективным способом является упрощение, унификация и формализация электронного документооборота. В качестве базовых методов правового регулирования выделяется мониторинг, учет, статистика, социологические опросы.
Сложность административно-территориального и национального устройства Бельгии обусловили необходимость принятии мер, обеспечивающих гражданам доступ к государственным услугам посредством присвоения идентификационного номера - электронной карты. Информационная инфраструктура объединяет не только государственные сервисы, но и более 2000 общественных и частных организаций, предоставляющих многообразные услуги. Бельгия в 2003 году стала первой страной, которая благодаря созданию общей технологической платформы обеспечила высокий уровень государственного сервиса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Выводы
Обобщая мировой опыт современных форм управления, направленных на совершенствование и повышение эффективности публичных услуг, сопоставляя с содержанием федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [6], мы можем сделать вывод о том, что значительная часть мировых достижений в сфере управления была заимствована и нашла свое отражение в нормативно-правовом содержании закона.
Смысловой абрис управленческих проблем требует особой настройки индивида на роль «электронного гражданина». В этой связи проблемы взаимоотношений граждан и органов исполнительной власти уходят своими корнями в застарелые традиции бюрократического аппарата, особый сложившийся десятилетиями правовой менталитет, которые до конца не позволяют прочувствовать и осознать как государственным служащим, так и обществу в целом, что народ выступает источником власти, а не ее просителем. Как пишет И. Л. Бачило, привычный механизм взаимодействия государства и общества еще находится в тисках формулы «субъект-объект» и не позволяет с учетом эволюционных подвижек реализовать идеи позитивного государственного, отказавшись от патерналистских методов государственного управления [3]..
Очевидно, важнейшую роль в политической модернизации играют организационно- управленческие формы взаимодействия государственной власти как с институтами гражданского общества в целом, так и с отдельно взятым индивидуумом в частности [4]. Поэтому без процедур информирования и доступа к информации органов государственного управления нельзя наладить функционирование обратных связей, что получили новый импульс развития благодаря научно-техническому прогрессу и развитию информационных технологий. Система обратных связей в какой-то мере способна компенсировать слабость функционального представительства интересов. Она имеет различные формы: общественная экспертиза законов, административных и судебных решений, мониторинг их исполнения, требование открытой публикации чиновниками отчетов и разъяснений о принятых мерах.
К системе обратных связей также относится широкое использование Интернета: создание и распространение обширных баз данных, конкурентное, гласное и не контролируемое официальными властями обсуждение актуальных вопросов, информационный обмен между различными сегментами общества, затрудненный в официальных СМИ, а также развитие электронного правительства.
В рамках существующих классификаций форм управления исследователи выделяют ряд гибридных форм и методов государственного управления, требующих особого внимания, изучения и осмысления, среди которых: административный договор, аутсорсинг, сетевые публичные форумы, круглые столы и конференции с участием представителей власти, электронное голосование, развитие услуг на базе удаленного доступа «электронное правительство»; процедуры досудебного обжалования (медиация), сетевые социальные обследования, предоставление услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий (с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты).
Рецензенты:
Мордовцев А.Ю., д.ю.н., профессор, зав. кафедрой теории и истории государства и права, Таганрогский институт управления и экономики, г. Таганрог.
Селюнина Н.В., д.и.н., профессор зав. кафедрой истории России ФГБОУ ВПО «ТГПИ имени А. П. Чехова», г. Таганрог.