В экономике ряда развитых и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия государства и частного сектора, обозначаемая обычно термином Public-Private Partnership (PPP). В российской литературе принят термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) [4]. ГЧП в предоставлении общественных услуг быстро развивается и вызывает большой интерес во всем мире. Но почему эта концепция, едва упоминаемая пятнадцать лет назад, в настоящее время привлекает такой значительный интерес? Ответ заключается в том, что ГЧП, прежде всего, помогает избежать возможного негативного эффекта от исключительной прерогативы государства на собственность и оказание услуг, с одной стороны, и полной приватизации, с другой. ГЧП сочетает в себе лучшее из «двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов [5].
Цель исследования
Имеется много веских причин, почему правительства стран региона ЕЭК ООН и всего мира приветствуют развитие ГЧП, а также множество свидетельств его успешного функционирования. Являясь сложным механизмом, ГЧП требует развития различных навыков и создания специализированных структур, новых институтов поддержки, а также приводит к штатным изменениям в государственных органах власти [5].
В настоящее время в РФ имеется большой потенциал для развития разнообразных форм ГЧП [6]. В интервью «Российской газете» директор Департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития России С.Ю. Беляков сказал: «создание инфраструктуры - это функция государства, и такие объекты, как дороги, мосты, железнодорожные пути, объекты коммунальной инфраструктуры, находятся на балансе государства. При этом строительство объектов инфраструктуры - это дорогие и часто достаточно долгие проекты. Кроме того, много средств необходимо на содержание таких объектов. Если в такие проекты привлекать частного инвестора, софинансируя стройку со стороны государства или полностью строя за счет средств инвестора, и передавать объект частнику в эксплуатацию, то и качество строительства, и качество эксплуатации сильно возрастает. Кроме того, существенно снижаются затраты бюджета. А инвестор получает возможность вернуть вложенные средства и получить доход на этапе эксплуатации» [7].
Целью ГЧП является рациональное использование средств и повышение экономической эффективности государственного сектора. Достижение этой цели возможно только в том случае, когда и органы государственной власти и частный бизнес несут ответственность за ту часть проекта, в которой они располагают большими компетенциями и берут на себя те риски, с которыми они могут справиться лучше.
В целях всестороннего изучения сути ГЧП необходимо рассмотреть существующие подходы к дефиниции данного понятия.
Материал исследования
В работах зарубежных и отечественных авторов прослеживается разнообразие подходов к определению понятия ГЧП и одновременно прослеживается некая пересказанность.
Международная организация «Economic and social Commission of the United Nations for Asia and the Pacific» дает следующее определение: «Государственно-частное партнерство - это сотрудничество государства с частным сектором для количественного увеличения и качественного улучшения предоставления инфраструктурных услуг. Партнеры, как правило, посредством юридически обязывающего соглашения или посредством какого-либо другого механизма соглашаются разделить ответственность по реализации и/или эксплуатации и управлению инфраструктурным проектом. Такое сотрудничество основано на компетентности каждого партнера, который отвечает четко определенным государственным интересам через соответствующее распределение ресурсов, рисков, ответственности и денежных вознаграждений» [13].
В документах организации «РРР Canada Inc.» дается следующее определение: «Государственно-частное партнерство представляет собой такой способ обеспечения государственной инфраструктуры на долгосрочной основе, в соответствии с которым частный сектор берет на себя основную долю ответственности по рискам и осуществляет финансирование создания объектов инфраструктуры, от разработки до долгосрочного обслуживания. Государственно-частное партнерство решает такие проблемы, встающие при осуществлении управления большими и сложными инфраструктурными проектами, как отсутствие оценки капитала и рисков; отсутствие возможностей грамотного осуществления разработки и обеспечения инфраструктуры; недостаточный учет средств на протяжении всего времени создания объектов инфраструктуры, а также проблему недостаточной договорной дисциплины, которая создает порочные стимулы способствования изменению заказов и увеличения расходов для подрядчиков» [16].
Определение из Практического руководства Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства гласит: «Государственно-частное партнерство основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются: а) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет); б) передача рисков частному сектору; с) многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами. Государственно-частное партнерство обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом, в то время как государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения» [5].
Старший специалист Всемирного банка Джеффри Делмон определяет данный термин так: «Термин "государственно-частное партнерство" употребляется в наиболее широком смысле и означает любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки). Государственно-частное партнерство представляет собой подход к предоставлению услуг в области инфраструктуры, который коренным образом отличается от традиционных государственных закупок и связан с рядом вызовов» [3].
Международное рейтинговое агентство Standard & Poor's в своих публикациях дает следующее определение: «Частно-государственное партнерство (ЧГП) - это среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, основанное на разделении рисков и доходов, а также на объединении ресурсов и компетенций» [15].
Согласно подходу, связанному с государственной политикой и управлением, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления населению публичных благ [14].
Приведем ряд определений понятия ГЧП, предлагаемых отечественными учеными.
Профессор МГИМО, д.э.н. В.Г. Варнавский полагает, что: «государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленную (как правило, на фиксированный срок), предполагающую соинвестирование и разделение рисков систему отношений между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами - с другой, предметом которой выступают объекты государственной и/или муниципальной собственности, а также услуги, исполняемые и оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями» [1].
Профессор Института экономики РАН С.Н. Сильвестров дает следующее определение: «Государственно-частное партнерство - это не что иное, как организационный альянс между институтами государства и бизнеса, направленный на реализацию крупномасштабных или уникальных проектов в различных областях жизни, прежде всего производственной инфраструктуре, а в последние годы в социальной сфере» [11].
В своем исследовании Н.В. Резниченко определяет данное понятие следующим образом: «государственно-частное партнерство представляет собой долгосрочный взаимовыгодный контракт между государственным органом власти и частным сектором, представленный специальной управляющей компанией, с целью создания общественной инфраструктуры и/или оказания на ее основе услуг, в котором: используются материальные и нематериальные ресурсы государственного и частного секторов; разделяются риски, обязанности, права, а также выгоды между государством и частным сектором; требования к результату определяются государством, выгоды между государством, частным сектором и пользователями» [9].
Председатель Генерального Совета Центра развития Государственно-частного партнерства, к.ю.н. А.А. Спиридонов дает такое определение: «Государственно-частное партнерство - это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение» [12].
И.А. Губанова в своей кандидатской диссертации предлагает следующее определение: «В широком смысле государственно-частное партнерство - это система правовых норм, образующая самостоятельный межотраслевой правовой институт. Данный институт регулирует общественные отношения, связанные со взаимодействием государства в лице уполномоченных федеральных органов, и/или субъектов Федерации в лице уполномоченных органов субъектов Федерации, и/или муниципальных образований в лице уполномоченных органов местного самоуправления с юридическими лицами (в том числе индивидуальными предпринимателями), зарегистрированными в установленном законом порядке, и физическими лицами в целях достижения общественно важных и полезных целей и решения задач при реализации функций государства. Как система, объединяющая различные правовые формы сотрудничества участников проектов государственно-частного партнерства, данный институт понимается в узком смысле. К данной системе сотрудничества относятся: концессионные соглашения, государственные корпорации, фонды, созданные в целях реализации инвестиционных проектов, федеральные целевые программы, договоры на выполнение научно-исследовательских работ, а также опытно-конструкторских работ, договоры доверительного управления имуществом, совместно финансируемые предприятия» [2].
В докладе «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве», подготовленном общественной организацией Ассоциация Менеджеров, предложено следующее определение: «частно-государственное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей - от промышленности и НИОКР до сферы услуг» [8].
В российских законодательных актах также даются различные определения ГЧП.
Закон Республики Марий Эл «Об участии Республики Марий Эл в государственно-частном партнерстве» от 02.08.2011 №45-З закреплено следующее определение: «государственно-частное партнерство - взаимодействие (сотрудничество) Республики Марий Эл в лице органов исполнительной власти, государственных учреждений с частными партнерами в целях реализации социально значимых проектов и программ; развития инвестиционного, инновационного и социального потенциала; привлечения частных партнеров для выполнения работ по строительству, техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, ремонту объектов общественной инфраструктуры; развития общественной инфраструктуры; улучшения качества товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) с использованием объектов общественной инфраструктуры; повышения эффективности эксплуатации объектов общественной инфраструктуры, в том числе повышение энергетической эффективности, достигаемое за счет привлечения средств частных партнеров, осуществляющих эксплуатацию объектов общественной инфраструктуры и производство товаров (выполнение работ, оказание услуг) с их использованием».
Разработанный Министерством экономического развития России проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве», размещенный на официальном сайте министерства 22 июня 2012 г., содержит следующее определение понятия «проект государственно-частного партнерства»:
«проект государственно-частного партнерства - проект, реализующийся при взаимодействии публичного и частного партнеров, с помощью которого публичный партнер получает возможность в большем объеме и более качественно выполнить возложенные на него действующим законодательством обязанности, а частный партнер на условиях распределения рисков привлекает собственные и (или) привлеченные денежные средства и компетенции и выполняет возложенные на него соглашением о государственно-частном партнерстве функции».
Результаты исследования
С учетом выявленной многоаспектности понятия «государственно-частное партнерство» мы согласимся с мнением д.ю.н. В.Е. Сазонова, который рассматривает ГЧП со следующих сторон:
- В широком понимании, государственно-частное партнерство рассматривается как социально-экономическая концепция взаимодействия публичной власти с обществом в целом и с отдельными его стратами, включая бизнес-сообщества, гражданское общество.
- В узком понимании государственно-частное партнерство рассматривается как комплексный административно-правовой, финансово-правовой, гражданско-правовой и организационно-экономический механизм, представляющий собой систему особых мер, инструментов и механизмов, обеспечивающих экономическое и институционально-организационное сотрудничество государства и частных хозяйствующих субъектов в целях реализации обусловленных и соответствующих публичным интересам инфраструктурных и иных социально значимых проектов или по предоставлению социально значимых услуг [10].
Выводы
Исследование подходов различных зарубежных и отечественных авторов свидетельствует о существующем многообразии подходов к формулированию определения понятия «государственно-частное партнерство», достаточной неопределенности содержания данного понятия и недостаточной унифицированности.
Государственно-частное партнерство является сложным процессом, которым движут зачастую противоречащие друг другу устремления объединившихся партнеров, поэтому оно характеризуется достаточно высокой вероятностью возникновения внутренних дисбалансов и конфликтов в содержании управленческих и правовых форм, в которых происходит реализация проектов государственно-частного партнерства.
Вследствие такой сложной природы этого механизма, в зарубежной и российской научной литературе представлен широкий спектр противоречивых и спорных взглядов и концепций относительно различных аспектов государственно-частного партнерства, его природы, сути и значения данного понятия, форм и особенностей реализации таких партнерств.
Рецензенты:
Царегородцев Е.И., д.э.н., профессор кафедры экономики и финансов, ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет», г. Йошкар-Ола.
Смирнов А.А., д.э.н., профессор кафедры управления малым и средним бизнесом, ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет», г. Йошкар-Ола.