Начало изменений этой регламентации связано с изданием декретов Второго Всероссийского съезда Советов, известных как «Декреты о суде», упразднявших старые законы если они противоречили «духу революционного времени». Декретом № 1 от 22 ноября 1917 года были упразднены окружные суды, судебные палаты, Правительствующий сенат, коммерческие суды, а также существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры. Расследование преступлений было возложено на местных судей. Для производства предварительного следствия по делам, подсудным революционным трибуналам, при губернских и городских советах создавались особые следственные комиссии [7].
Полиция была ликвидирована еще Временным правительством после Февральской революции. 6 марта 1917 г. упразднен Корпус Жандармов, 11 марта - Департамент полиции. 17 апреля 1917 г. была упразднена наружная полиция и образована милиция. Милиция предполагалась как служба охраны общественного порядка. Вместе с тем в своей деятельности она сохранила и «приемы полицейско-охранных преследований» при отсутствии «гарантий не только беспристрастного судопроизводства, но и элементарной безопасности для привлекаемых к суду» [8].
В июле 1918 г. издается Инструкция Наркомата юстиции, в соответствии с которой на милицию возлагаются обязанности по производству неотложных следственных действий по обнаруженному ей преступлению, с последующей передачей материалов в органы предварительного следствия.
7 (20) октября 1918 г. утверждается совместная инструкция Народного комиссариата внутренних дел и Наркомата юстиции «Об организации советской Рабоче-крестьянской милиции». Данной инструкцией определялись основные вопросы организации, построения, деятельности милиции, в том числе ее обязанности. Основной из них являлось поддержание порядка в общественных местах. При обнаружении преступлений в ходе охраны общественного порядка милиционеры обязаны составлять протоколы. Этой же инструкцией милиция уполномочивалась проводить дознание по уголовным делам под руководством и началом народных судей и следственных комиссий.
Положение о народном суде РСФСР, принятое 30 ноября 1918 г., определяло процесс и организацию рассмотрения дел в народных судах. Данным актом милиции предоставлялось право производить дознание в виде полного расследования по уголовным делам, которые рассматриваются в народном суде с участием двух народных заседателей. Таким образом, с момента издания инструкции «Об организации рабоче-крестьянской милиции» и указанного Положения о народном суде происходит возрождение института расследования полицией (милицией) уголовных дел о малозначительных преступлениях.
10 июня 1920 г. издается Декрет ВЦИК «О рабоче-крестьянской милиции», в котором определена структура милиции. В состав милиции входят: городская и уездная милиция; промышленная; железнодорожная; водная (речная, морская); розыскная милиция.
Следующий этап развития дознания связан с принятием 25 мая 1922 г. первого Уголовно-процессуального кодекса Советской России. Он определил порядок производства по уголовным делам, указал субъектов процесса и их компетенцию. Перечень органов дознания был существенно расширен и включал в себя: органы милиции и уголовного розыска (на то время они являлись разными, организационно не связанными учреждениями); органы ГПУ; органы инспекций: податной, продовольственной, санитарной, технической, торговой, труда. Также выделился новый субъект процесса - «лицо, производящее дознание».
В УПК РСФСР 1922 г. нашло отражение четкое разделение дознания и предварительного расследования. Задачи органов дознания были сформулированы в ст. 103 УПК РСФСР 1922 г., согласно которой органы дознания должны принимать меры к тому, чтобы были сохранены следы преступления и устранена возможность скрыться для подозреваемого. В обязанности рассматриваемых органов входило «возбуждение производства по делу» (ст. 96 -101 УПК РСФСР 1922 г.) и дознание (ст. 102-109 УПК РСФСР 1922 г.).
Хотя формально законом дознание не разделялось на виды, однако фактически по УПК РСФСР 1922 г. их было два. Первый заключался в полномочиях милиции и уголовного розыска по делам о преступлениях, за которые предусмотрено наказание в виде лишения свободы сроком свыше одного года, по принятию мер по сохранению следов преступления и устранению возможности для подозреваемого скрыться (ст. 108 УПК РСФСР 1922 г.). После принятия указанных мер весь материал дознания передавался следователю для производства предварительного следствия.
Если же в ходе дознания было установлено, что лицо совершило преступление, за которое согласно Уголовному Кодексу, предусмотрено максимальное наказание в виде лишения свободы на срок до одного года, материал дознания направлялся непосредственно в суд (п. 2 ст. 107 УПК РСФСР 1922 г.). Этот вид деятельности фактически представляет собой форму расследования уголовных дел о малозначительных преступлениях, другими словами - дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно.
Менее чем через год, 15 февраля 1923 г. ВЦИК своим Постановлением утверждает новый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. В ст. 98 этого кодекса, в отличие от предшествующего, конкретизировалось, что деятельность органов дознания различается в зависимости от того, действуют ли они по делам, по которым производство предварительного следствия является обязательным, или по делам, по которым акты их могут послужить основанием к преданию обвиняемых суду без производства предварительного следствия.
То есть законом впервые за период после революции 1917 г. четко регламентируются два вида дознания, которые по сути своей сохранились и на сегодняшний день.
Исследователи данного периода истории советского уголовного процесса выделяют одну из его отличительных черт, а именно то, что понятия милиции и уголовного розыска вообще и как органов дознания в частности, их правовой статус в уголовном судопроизводстве устанавливались не законом, а множеством подзаконных, ведомственных актов [2]. Статус милиции в начале 20-х гг. определялся Положением о народном комиссариате внутренних дел от 24 мая 1922 г., и она являлась подразделением НКВД.
Необходимо отметить, что тенденция замены предварительного следствия в уголовном судопроизводстве дознанием стала заметно усиливаться со времени проведения 5-го Всероссийского съезда деятелей советской юстиции, состоявшегося в марте 1924 г. Прокурор А.Я. Вышинский в своем выступлении на съезде отметил, что «следственно-розыскные органы - органы дознания и следственной власти, являющиеся, по существу, звеньями одной цепи, подготовляющими материал для судебного рассмотрения, должны в своей деятельности быть частями единого следственно-розыскного аппарата, функционирующего на началах строгого и реального соподчинения, с одной стороны, и точного размежевания сферы их деятельности - с другой» [9]. В продолжение данному утверждению было указано, что не существует никакого органического отличия предварительного следствия от дознания, а «с точкой зрения старой школы криминалистики, которая старается показать, будто дознание и следствие, различные величины, неравноценные судебные явления, мы должны покончить, провозгласивши принцип, которым дознание приравнивается к следствию, как области одной и той же судебной работы» [1].
В соответствии с рекомендациями съезда в этом же году было изменено содержание ст. 108 УПК 1923 г. Было установлено, что предварительное следствие производится только по делам, подсудным губернским судам и трибуналам. Остальные уголовные дела расследовались в форме дознания, а предварительное следствие проводилось лишь по особому в каждом случае постановлению народного судьи или по предложению прокурора.
Следующим шагом в направлении превалирования дознания как формы предварительного расследования явилось постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 22 ноября 1926 г., в соответствии с которым перечень дел, требующих производства предварительного следствия, был значительно сокращен. Также были расширены полномочия органов дознания по приостановлению и прекращению дел, находящихся у них в производстве. А постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «Об изменении положения о судоустройстве РСФСР» от 3 сентября 1928 г. и Постановлением ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г. весь следственный аппарат официально был передан в подчинение прокуратуры. После учреждения Прокуратуры СССР и выделения прокуратур республик из системы Наркомата юстиции руководство следственным аппаратом полностью сосредоточилось в прокуратуре.
Расследование в органах НКВД «приобрело такой широкий размах, что в конце 1940 г. ведомственным актом был создан специальный следственный аппарат в органах милиции, который формально по закону занимался дознанием. Уже тогда появились предложения о слиянии всех следственных аппаратов и передаче всего следствия в органы милиции» [6].
Несмотря на то, что в 20-30-е г. XX в. причины главенства политического характера построения советского государства над правовыми началами, а также острая нехватка квалифицированных, юридически подготовленных кадров для следственного аппарата, постоянное обострение борьбы с классовыми врагами советской власти привели к доминированию дознания как формы досудебного производства, в конце 50-х г. при обсуждении проекта нового уголовно-процессуального закона среди ученых развернулась широкая дискуссия о праве на существование дознания как формы расследования преступлений в полном объеме.
Несмотря на все предложения, в Основах уголовного производства, утвержденных Законом СССР от 25 октября 1958 г., дознание было сохранено как форма расследования преступлений.
Необходимо упомянуть и о том, что УПК РСФСР от 27 октября 1960 г., действовавший на протяжении более сорока лет, имеет большое значение для развития системы уголовного процесса России. В указанном УПК дознание было сохранено в виде двух четко разграниченных форм, известных как: а) дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (ст. 119 УПК РСФСР); б) дознание по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно (ст. 120УПК РСФСР).
Дознание по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, представляло собой форму расследования органом дознания преступлений в полном объеме. Производилось расследование по правилам, предусмотренным для предварительного следствия. Отличие дознания от предварительного следствия состояло в подследственности, сроке и субъекте расследования. По ряду преступлений, изложенных в ст. 414 УПК РСФСР, предусматривалось особое упрощенное производство, именуемое протокольной формой досудебной подготовки материалов.
Круг органов дознания был достаточно широк. На протяжении периода действия УПК 1960 г. он дополнялся и изменялся. Органы дознания в процессе расследования преступлений различались по предоставленным полномочиям. Первая группа наделялась правом производства дознания первого вида, вторая группа могла как возбуждать уголовное дело и проводить неотложные следственные действия до передачи дела следователю, так и расследовать преступления, отнесенные к их компетенции, в полном объеме.
Как и на протяжении всей истории производства дознания правоохранительными органами России основным органом дознания по УПК 1960 г. является милиция. Милиция расследует в форме дознания первого вида все преступления, подследственные следователям прокуратуры (кроме военной) и ОВД.
Производство дознания в виде расследования по уголовным делам в полном объеме в органах внутренних дел поручалось наиболее опытным, имеющим юридическую подготовку оперативным работникам уголовного розыска, БХСС, а также участковым уполномоченным. От оперативной работы они не освобождались. В дальнейшем предпринимались различные меры по совершенствованию дознания в органах внутренних дел, но они не затрагивали принципиальных положений. Существенным в деле продвижения к определению статуса дознавателя стало издание 16 октября 1992 г. приказа МВД РФ № 368 «О мерах по укреплению подразделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно». Приказом введено в действие положение, согласно которому в каждом городском, районном, линейном органе внутренних дел надлежало организовать подразделения по производству расследования в форме дознания. Расследование должно быть поручено штатным сотрудникам ОВД, состоящим в должности дознавателей, основной обязанностью которых, согласно разработанным должностным инструкциям, являлось осуществление производства по уголовным делам о преступлениях, предварительное следствие по которым не обязательно.
Перестройка и смена государственного и общественного строя явились определенным стимулом для ученых-юристов, направивших свои усилия на разработку идей реформирования уголовно-процессуального законодательства.
В Концепции судебной реформы в Российской Федерации, принятой Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г., было обращено внимание на «системные пороки уголовной юстиции», в связи с чем предложено упразднить дознание как форму расследования преступлений в полном объеме, возложив на органы дознания лишь производство неотложных следственных действий [5].
Однако, несмотря на вышеуказанные предложения, законодатель пошел по другому пути, сохранив в действующем УПК РФ дознание, как самостоятельную форму расследования преступлений и несколько изменив прежнее дознание по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия. Данный институт в соответствии с положениями Концепции судебной реформы получил название «производство неотложных следственных действий».
Таким образом, можно утверждать, что расследование полицией преступлений, не представляющих большой общественной опасности в полном объеме, является институтом, исторически присущим российскому уголовному процессу. Сформировавшись в ходе судебной реформы 1864 г. в виде дознания по делам местных установлений, эволюционируя вместе с правовой системой, этот вид правоприменительной деятельности существует в современном уголовном процессе как предварительное расследование преступлений небольшой и средней тяжести в полном объеме, именуемая дознанием, представленное в двух формах [4]. На протяжении всей истории производства дознания и непосредственно в исследованный период, основным органом дознания являлась полиция, милиция (органы внутренних дел).
Рецензенты:
Печников Г.А., д.ю.н., доцент, профессор, Волгоградская академия МВД России, г.Волгоград.
Еремин С.Г., д.ю.н., доцент, профессор, Волгоградская академия МВД России, г. Волгоград.