Организация и проведение статистических мероприятий в общеимперском плане имели отличительные черты. Исходя из совокупности проведенных статистических обследований, мы классифицируем методическое обеспечение по следующим направлениям деятельности статистической системы Западной Сибири и Степного края: инструктивно-методическое обеспечение организации и проведения статистических кампаний; инструкции и наставления к заполнению переписных или анкетных форм; методические наставления к итоговой обработке и представлению сформированного материала.
Каждая статистическая кампания имела свою целевую установку и методическое обеспечение. Инструктивные письма об организации данного рода мероприятий поступали непосредственно на имя губернатора и не важно, статистические сведения носили отраслевой характер или это была всеобщая перепись.
Исходя из произведенной классификации статистических обследований, губернаторский отчет как форма статистического учета имел полное методическое обеспечение, представленное инструктивным руководством. Методическое обеспечение определялось инструкцией для составления всеподданнейшего отчета и программой для его заполнения. Инструкции, разработанные ЦСК, высылались на имя губернатора, где основными адресатами впоследствии являлись секретари статистических комитетов.
Относительно текста отчета прописывался порядок и последовательность изложения, где указывалось «придерживаться изложения того порядка, в коем следуют предлагаемые программою статьи», но в тоже время отмечалось «могут опускаться те предметы, по которым в отчетном году не произошло ничего замечательного» [7]. Данное положение определяло большую самостоятельность региональных властей в формировании, в первую очередь, статистических сведений о вверенных им территориях. В инструкции прописывалось, что текст всеподданнейшего отчета должен заключать в себе общие выводы, «чем сжатие будет изложение и чем крупнее излагаемые факты, тем очевиднее окажется благоприятны или неблагоприятны условия в коих развивается внутренняя жизнь губернии»[7].
Формируемый статистический материал в соответствии данного инструктивного руководства изначально приобретал вид не учетной документации, как формы ведомственного делопроизводства, а статистического источника, имеющего предназначение инструментария государственного управления.
В отношении формируемого текста рекомендовалось избегать слишком мелких подробностей или тех вопросов «представление по которым получают общий ход» [7]. Что касается рекомендаций к приложению отчета, то они охватывали такие аспекты как организацию обследования, рекомендации к получению сведений и итоговое представление сформированных данных. Отдельное внимание начальников губерний обращалось на необходимость выводов и предложений. В инструкции пояснялось «приложения к всеподданнейшему отчету должны быть представлены, как требует программа сведений, так и выводы из статистических ведомостей» [7].
Предлагаемые инструкции являлись ежегодными, в которых отражалась специфика и особенности по каждому году, обращалось отдельное внимание на обследуемые объекты и общее заключением по результатам работ. Так, в инструкционных руководствах к отчету за 1870 год подчеркивалось «особую важность представляют общие сведения о движении крестьянского дела, его состоянии с характеристикой по уездам» [7]. При формировании сведений за отчетный период инструкции допускали возможность предоставить эти сведения позже. В пояснении отмечалось «при невозможности собрать сведения к отчетному году, необходимо озаботиться собиранием их в следующем году для включения их в отчет» [3].
Раздел инструкционного обеспечения также определял порядок оформления и представления ведомостей. Здесь определялось, кто предоставляет и формирует сведения по губерниям и областям, и к какому времени материал предоставляется. В отдельных случаях допускались комментарии к заполнению ведомостей. Так, сведения об учебных заведениях формировались посредством «доставления сведений прямо от тех ведомств, в ведении которых находятся различные учебные заведения» [7].
Формы губернаторского отчета утверждались Императорам и сопровождались подробной программой по формированию сведений с инструкционным руководством. К высылаемым формулярам прилагались указания с определением, «с каких мест и лиц должны быть получены статистические сведения» [3]. Это способствовало объективному получению статистических данных по губерниям и областям. По представленным формам, Министерство прописывало механизм проведения обследования. Он носил четкий описательный характер, с рекомендациями к выполнению статистических работ.
Задействованная административно-территориальная статистическая сеть позволяла системно формировать статистический материал, предназначаемый для всеподданнейшего отчета. Прописанная процедура статистическим службам по выполнению работ, способствовала своевременному поступлению статистических сведений по требуемым формам.
С целью своевременного комплектования статистических сведений по губерниям и областям, и последующей обработки полученного материала прописывался механизм его сбора. В губернских и областных типографиях печатались специальные бланки по единой форме, по которым производилось обследование. В эти бланковые формы вносили цифры из ведомостей по кварталам и станам, которые по надлежащей проверке сводились региональными статистиками в общие итоги по каждому городу и уезду, в случае необходимости в бланки прибавлялись графы примечания и объяснения. Составленные, таким образом, городские и уездные ведомости представлялись за подписью составителя, с приложением к каждой подлинных первоначальных ведомостей по кварталам и станам, в статистический комитет для дальнейшей обработки и систематизации. Такая методика проведения обследования, предложенная ЦСК, была направлена на системное формирование статистических сведений в регионах и стремлением своевременного их получения.
Следующим инструктивным шагом в упорядочении и систематизации статистического материала были действия комитетов, которые заключались в следующем: сверять итоги всех городских и уездных ведомостей, полученных как от полиций, так и с других мест; исправлять ошибки, какие могли встречаться, принимая во внимание, что данные являлись первоначальными ведомостями по кварталам и станам; подвергать тщательному обсуждению и рассмотрению имеющийся материал «на случай несообразности» [3]. После проверки сводных статистических таблиц по губерниям и областям представителями комитетов все данные разносились по формам с вынесением общей суммы по губернии, которая сопровождалась замечаниями и пояснениями. Все окончательно систематизированные формы за подписью председателя и членов комитета вместе с текстовой частью всеподданнейшего отчета отправлялись в Министерство внутренних дел 1 марта текущего года за отчетный год [3]. С 1858 г. был изменен и срок подачи сводных статистических таблиц, который был перенесен с 1 марта текущего года на 1 мая, с целью «более тщательной проверки и обработки таблиц» [3].
В целом, инструктивно-методическое обеспечение отчетности, представленное всеподданнейшим годовым отчетом губернатора, позволяла избегать и не допускать ошибки, неточности и своевременно иметь необходимые статистические сведения о вверенной территории. Формируемый материал представлял собой выраженную форму стратегического ресурса управления.
Самостоятельное инструктивно-методическое обеспечение имела отдельная форма статистического обследования как перепись. Все методические рекомендации переписей, начиная со второй половины XIX века, эволюционировали и подлежали существенным корректировкам как в части организации и проведения, так и обобщения полученных данных.
Исходя из многообразия проведенных переписей системой статистических учреждений Западной Сибири и Степного края, инструктивные руководства и наставления определялись для региональных и государственных статистических обследований.
В связи с постоянной необходимостью сведений о количестве населения для раскладки налогов, для выяснения его потребностей, для призыва в армию, условий ведения хозяйства правительство придавало особое значение его учёту. В первую очередь комитетам рекомендовалось составлять программы, инструкционные руководства и проводить однодневные переписи населенных пунктов, совершенствовать методы сбора сведений о населении.
Технические приемы заимствовались от столичных переписей, но по исполнению и обработке материала они стояли ниже их. И всё же анализируя их результаты, ЦСК писал, что при всех недостатках они помогают «вырабатывать главные начала, на коих эта операция могла бы быть произведена одновременно по всей империи» [5]. Полученные результаты показали, «что переписи могут служить верным путем для получения сведений о составе населения и его экономической деятельности» [9].
С целью правильного формирования сведений на местах инструктивно-методическое обеспечение системно разрабатывалось для каждой переписи с учетом ее особенностей и мест проведения. Особенностью однодневных переписей являлось их детальная подготовка на каждом этапе, начиная от организации, заканчивая обработкой и представлением материала. Основные положения производства, методического обеспечения организации и проведения однодневных переписей населения были выработаны на VIII Петербургском международном статистическом конгрессе в 1872 году. Особое внимание было уделено вопросам организации и проведения переписей и единообразному пониманию содержательной части учитываемых показателей. Методология однодневных переписей являлась во многом основой местных переписей, порой и отраслевых, инициируемых региональными властями.
Инструкционное руководство статистической кампании включало в себя общие положения, в которых прописывался сам механизм статистических обследований и частные рекомендации, где особое внимание уделялось правильности заполнения статистических форм: внесению цифровой и словесной информации. В отдельных случаях прописывалась последовательность действий счетчика. При необходимости, статистикам либо счетчикам, чаще всего, выдавались заполненные формы как образец, дабы избежать неточности. Так, первым шагом Семипалатинского комитета в изучении народонаселения была однодневная перепись г.Семипалатинска, проведенная в марте 1882 г. Е. П. Михаэлисом. Программа переписи была обширна и охватывала большую часть вопросов экономической жизни и социальной структуры населения города. Ее особенностью являлось методическая подготовка, которая заключалась в разработке детальных инструкций и рекомендаций счетчикам. Внимание обращалось на правильность заполнения разделов, касающихся численности и состава домовладельцев, общего числа населения, его состава по группам и категориям, естественного и механического движения, распределения по грамотности. В её производстве и методическом обеспечении были установлены правила, отличные от аналогичных переписей городов Томска и Тобольска. Весь город делился на участки, каждому из счётчиков выдавались план его участка, ярлык о свободном входе в дома, соответствующее количество переписных листов и объяснение о порядке записи сведений. Листы заполнялись за неделю до переписи и к её началу были готовы. В день переписи счетчик вновь обходил свой участок, внося только те изменения, которые произошли со времени заполнения переписного листа [9]. Выработанные комитетом правила были очень практичны и рекомендовались для производства переписи в других городах.
В переписи г. Тобольска в 1882 году была разработана общая инструкция, которая определяла организацию, ход статистических работ и обработку полученных сведений [7]. Инструктивно-методическое обеспечение охватывало подготовительный период переписи, инструктивные письма по разноске переписных листов и их сбору детально координировали процесс. В них указывалось, что и куда вносить, какие уточняющие вопросы можно задать. При разработке инструкций к переписи г. Тюмени 1885 года на заседании исполнительной комиссии решено было «учитывать все достижения однодневных переписей в их обеспечении необходимой документации» [7]. Существенный вклад в разработку методических рекомендаций внес И.Я. Словцов. Им были предложены методические рекомендации к заполнению вопросов счетчиками, с учетом ранее допущенных ошибок по обследованию населения и их быта.
Инструкционные руководства однодневных переписей г. Томска 1880 г. и г.Барнаула 1895 г., подробнейшим образом прописывали механизм действия счетчиков. Счетчикам предлагались планы городских участков, бланки, инструкции и списки домов по округам. Так, в инструкции по однодневной переписи г. Томска каждый счетчик приготавливал список всех домов своего участка, а затем сверял его со списком окружного распорядителя, дабы избежать неточности и расхождения [4]. В списках обозначалась улица, номер дома, фамилия владельца, а если имелись сведения то и номер владения по городским окладным книгам.
Более подробным и содержательным являлось инструкционное руководство по однодневной переписи г. Барнаула 1895 года. Инструкция счетчикам определяла их действия на весь период мероприятия. В силу того, что перепись проходила 12, 19, 26 марта 1895 г., действия счетчиков прописывались по периодам - до 12 марта, с 12 до 15 марта, 19 и 26 марта. До 12 марта счетчики изучали инструкции, которые поясняли, как должны заполняться домовая, квартирная и личная карточки. Стоит отметить, что помимо общей инструкции, к каждой карточке были разработаны свои правила заполнения, с учетом специфики. В период с 12 по 15 марта действия счетчиков определялось настоящей инструкцией, где указывался механизм последующей сверки с целью выяснения пробелов и неточностей [2]. Во второй день переписи - 19 марта счетчики в соответствии инструкции обходили квартиры своего участка и составляли поквартирные карточки. 26 марта счетчики осуществляли повторный обход, если возникала необходимость, то вносили корректировки. Инструкционное руководство определяло не только правильность записи, но и то, как нужно зачеркнуть, или дописать - это относилось к сведениям «о вновь прибывших или постоянно выбывших» и т.д.
Отдельное внимание в инструкционных руководствах обращалось на вежливое и терпеливое отношение к опрашиваемому населению, а в случае необходимости в инструкции была памятка «разъяснять всем и каждому, кто пожелает, а за неграмотных или затрудняющихся писать, листки с надлежащими ответами заполнить со слов жителей» [4]. Данное пояснение способствовало правильному оформлению переписных листов и тактичному отношению к работе [6].
Общей особенность инструктивно-методических руководств было то, что первоначально они были нацелены на чиновников, и считалось, что к статистическим работам они все подготовлены, поэтому им предписывалось переадресовывать на места, а в последствии оформлять итоговые материал и доставлять к определенному сроку требуемые сведения, причем не в виде первичных записей, а в сложных сводах. Узкая специализация по сбору статистических данных в центральных органах и централизация этих работ в административных органах на местах приводили к тому, что последние, обремененные массой хозяйственно-административных и полицейско-фискальных обязанностей, должны были собирать сведения по различным отраслям экономической жизни.
К концу XIX века развитие теории и практики статистических работ, с учетом достижений и опыта, ранее проведенных обследований, способствовали на качественно новом уровне подходить к методическому обеспечению статистических обследований. Региональным центрам статистического учета предоставлялась право самостоятельно разрабатывать инструкции к проведению обследований в соответствии общих положений в период общегосударственных статистических кампаний. Так, в разосланном в 1895 г. циркуляре ЦСК разъяснял, что комитеты сами должны «изыскивать способы к получению более точных материалов для составления статистических ведомостей» [5]. Это разрешение, хотя и лишало статистику единых требований, но в тоже время давало комитетам больше инициативы в разработке и совершенствовании форм, методов сбора и группировки сведений, позволяло учитывать особенности экономики края, выяснять и объяснять многие явления и факты. Примером является Всеобщая перепись 1897 года, где в общероссийской кампании региональная система статистических учреждений являлась основой ее проведения на уровне региона. В соответствии с утвержденным Положением «О первой всеобщей переписи населения Российской Империи» были определены основные направления ее реализации, прописывался механизм и формы выполнения работ, функциональные обязанности задействованных участников.
Несколько отличалось инструкционное обеспечение статистических учреждений в Степном крае. В письме на имя начальника области отмечалось «предложенная программа в случае надобности, по усмотрению Вашему, может быть перепечатана или переведена целиком на местные инородческие наречия» [8]. С целью полного и всестороннего охвата, статистическими комитетами были переведены инструкции и переписные бланки на казахский язык и отдельными оттисками разослали по волостям. Большое затруднение вызывало требование о проведении переписи кочевого населения. Семипалатинский комитет сообщил, что она «безусловно неисполнима, ибо для исполнения в точности переписи понадобилось бы так много сотрудников, что их область ни в коем случае не может представить» [5]. На основе собранных замечаний МВД было утверждено «Отступление от общего порядка переписи населения» для окраин [7]. Для этого были подготовлены отдельные инструкции и пояснения. Временем переписи был назван январь 1897 г., а для кочевого населения она была перенесена на ноябрь-декабрь 1896 г. Исходя из «Отступлений...» и методических наставлений к заполнению переписных листов к 1 января 1897 г. заполненные формуляры доставлялись волостным управлениям, которые проверяли точность их заполнения, переводили на русский язык, составляли копии и отправляли в уездные комиссии. Здесь они еще раз проверялись, копии отсылались в областные комиссии, а первичные материалы сдавались в архивы областных правлений.
Рост потребностей в статистических сведениях у региональных и центральных властей о различных сферах деятельности способствовал проведению отраслевых статистических обследований, чаще всего в виде единовременного учета. Данный вид статистических работ получил мощное методическое обеспечение посредством разработанных программ обследований и инструкций к их заполнению. Отраслевые статистические обследования были обеспечены методическим материалом как со стороны ЦСК, так и региональных властей. В рекомендациях определяли посредством кого можно собрать сведения и каким образом. Так, сведения об урожае хлебов и сена рекомендовалось собирать непосредственно через волостное правление [3]. На имя губернатора высылались конверты по числу волостных правлений, куда были вложены бланки и наставления по формированию статистических данных. Наставления подробнейшим образом прописывали последовательность формирования сведений, обращалось внимание на важность сведений с указанием «они могут быть в высокой степени полезны правительству, давая например возможность заблаговременного принятия мер в затруднительных случаях в деле народного продовольствия, своевременно сделать распоряжение относительно правильного передвижения хлебных грузов» [3]. Отдельно от общего пояснения в указаниях к заполнению прописывалось то, что вносить, как прописывать, в какой последовательности это делать. Методически рекомендовался и подбор сельских обывателей для формирования сведений. В инструкции прописывалось «так как ответы должны быть даваемы умело, с понимание дела, дабы не впасть в грубые неточности, то, как волостным правлениям, так и чинам полиции, следует при выборе лиц соблюдать самую строгую осторожность и вручать ведомости тем из них, на показания которых можно вполне положиться» [3]. В случае неполного представления запрашиваемых сведений или их отсутствии, ЦСК или другие заинтересованные ведомства делали повторные запросы с предоставлением дополнительных разъяснений. Так, начальнику Семипалатинской области в результате «неудовлетворительного предоставления сведений за 1908 год о состоянии всходов озимых хлебов» было рекомендовано привести данные в соответствие [9]. Вместе с этим были предложены рекомендации и наставления с пошаговым механизмом действий.
Подробные наставления учитывали и особенности регионов. Так, в статистических комитетах Акмолинска и Семипалатинска рекомендации делались на двух языках, причем учитывались особенности жизни и деятельности кочевого населения [9].
Инструкционные руководства были необходимы не только счетчикам, осуществляющим сбор статистических данных во время переписных кампаний, но и для формирования этих сведений и последующей отправки. Примером такого мероприятия являются книжки сельскохозяйственных статистических сведений по Алтайскому округу. Это были посезонные сельскохозяйственные дневники, которые требовали внимания и времени, а главное правильности заполнения, поскольку это являлось статистическим показателем посезонных и годовых работ.
Во избежание неточностей в начале каждого дневника прописывалась подробная инструкция, где определялись этапы заполнения переписных листков. На первой странице дневника прописывалось: «сведения корреспондентов полезны Статистическому отделению только в том случае, если они своевременно составляются и своевременно высылаются, а заполнение производится не сразу всех листков перед отправкой книжки, а каждый листок в свое время» [1]. Данная инструкция имела необходимость по причине отсутствия на местах постоянных статистиков или невозможности их периодического пребывания с целью контроля и проверки заполнения статистических форм. В инструкционном руководстве далее отмечалось в случае «небрежного заполнения или позднего поступления представленные формы не приносят никакой пользы» [1]. Учитывая посезонно-регулярный вид работы, в наставлениях прописывалось «статистическому отделению нужны корреспонденты в разных селениях волостей, при этом желательно, чтобы корреспонденты были во всех сторонах каждой волости» [1]. Стоит отметить, что данное содержание инструкционного руководства имело свои положительные результаты. А это в свою очередь обеспечивало бесперебойное комплектование статистического материала по региону, его обработку и своевременное представление.
Таким образом, многочисленные сложности в организации и проведении статистических мероприятий приводили к необходимости разработки инструктивно-методических рекомендаций с целью правильного, адекватного формирования статистического материала, от качественной стороны которого зависела рациональная организация управления.
Рецензенты:
Демин М.А. д.и.н., профессор, декан исторического факультета ФГБОУ ВПО «АлтГПА», г. Барнаул;
Еремин О.Н., д.и.н., профессор кафедры историко-культурного наследия и туризма ФГБОУ ВПО «АлтГПА», г. Барнаул.