В последнее время многие отечественные ученые приходят к исследованию проблем управления территориальным развитием. Это обусловлено как объективно существующими недостатками системы планирования и управления развитием территорий, так и растущим вниманием органов власти к данным проблемам, в частности через ряд нормативно-правовых документов в сфере градостроительства, стратегического планирования, прогнозирования социально-экономического развития и инвестиционного климата регионов.

При этом в сентябре 2014 г. «в целях дальнейшего совершенствования государственного управления» указом Президента было упразднено Министерство регионального развития [4]. Отчасти это произошло и по той причине, что были созданы ведомства, выполняющие определенные функции территориального управления: Министерство строительства и ЖКХ, министерства по развитию Дальнего Востока, Северного Кавказа, а также по делам Крыма. Полномочия ликвидированного Минрегиона были переданы:

1. Минэкономразвития (МЭР) - практически все ключевые вопросы социально-экономического развития, территориального планирования, инвестиционной политики, в т.ч. управление Инвестфондом РФ;
2. Минфину - определение государственной политики и нормативно-правового регулирования бюджетной поддержки субъектов и муниципалитетов;
3. Минстрою - определение государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере градостроительного зонирования;
4. Министерству культуры - вопросы этнокультурного развития;
5. Министерству юстиции - вопросы территориального устройства и взаимодействия органов государственной и муниципальной власти.

Таким образом, обязанности, выполняемые одним ведомством, теперь распределены (хоть и по некоторому функциональному признаку) между несколькими, что требует еще больших усилий по согласованию их действий. Особенно это критично в случае взаимодействия МЭР, Минфина и Минстроя, так как крайне важно обеспечение устойчивого развития территорий и связанного с этим сбалансированного учета всех влияющих на это развитие факторов. Эти два положения указаны в Градостроительном кодексе РФ как принципы градостроительного законодательства, и в целом достаточно актуальны в законотворческой деятельности последних лет: они прописаны в различных концепциях развития РФ и, как следствие, часто встречаются в стратегических планах субъектов и муниципальных образований. Это отражает положительную тенденцию перехода к более рациональному, системному и научно обоснованному территориальному планированию, обеспечивающему гармоничное развитие территорий. Однако тенденция эта пока реализована в основном на бумаге.

Целью исследования в данной работе является анализ последних тенденций в управлении развитием территорий в России.

Материал и методы исследования

В данной работе использовались системно-иерархический, системно-функциональный анализ, а также сопоставление и обобщение для изучения социально-экономических показателей развития регионов и нормативно-правовых актов.

Результаты исследования и их обсуждение

Согласно ст. 9 Градостроительного кодекса (ГрК) РФ разработка документов территориального планирования (ТП) должна производиться на основе программ (стратегий) отраслевого, социально-экономического развития, а также приоритетных направлений национальных проектов. Перечень этих программ, для реализации которых разрабатываются соответствующие документы территориального планирования, содержится в обосновании этих документов наряду с обоснованием плана размещения объектов и оценкой влияния такого размещения на комплексное развитие рассматриваемой территории. Документы ТП реализуются за счет выполнения мероприятий, предусмотренных:

1. программами, утвержденными исполнительными органами соответствующего уровня и финансируемыми из бюджета этого уровня;
2. нормативными правовыми актами этого исполнительного органа;
3. инвестиционными программами естественных монополий (организаций коммунального комплекса, а также программами комплексного развития коммунальной инфраструктуры - на муниципальном уровне);
4. решениями главных распорядителей средств бюджетов всех уровней.

Эти программы также учитываются при составлении документов территориального планирования. Если они предусматривают создание объектов федерального, регионального или местного назначения, которые должны отображаться в документах ТП, но не предусмотрены ими и принимаются до утверждения этих документов, то в двухмесячный срок после этого «подлежат приведению в соответствие с ними. Если же такие программы утверждаются при уже существующих документах территориального планирования, то в последние не позднее чем спустя 5 месяцев после этого должны быть внесены соответствующие изменения. Все это крайне важно, так как документы ТП разрабатываются на долгосрочные периоды (некоторые - не меньше чем на 20 лет) и «являются обязательными для органов государственной власти и местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений» [1].

Однако все отмеченные выше положения и требования были введены в ГрК РФ только в 2011 г., а в нашей стране имеется больше опыт градостроительного планирования, чем стратегического и программно-целевого. Как следствие, часто наблюдается ситуация, когда на момент создания стратегии развития территории уже имеется утвержденная градостроительная документация. Ярким примером, хоть и исключительным, является проект Новой Москвы, из-за которого до сих пор ведется обновление генплана города. Но еще хуже, когда недостаточная взаимосвязанность градостроительной документации и программ социально-экономического развития территорий приводит к запоздалым корректировкам не только документов, но и многих управленческо-организационных и инвестиционных процессов и в целом к снижению вероятности достижения выбранных целей социально-экономического развития (СЭР).

Эту проблему частично призван решить недавно принятый ФЗ № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который предполагает интеграцию процессов экономического, пространственного и бюджетного планирования. Закон устанавливает необходимость научно обоснованного стратегического планирования и прогнозирования на всех уровнях управления. В нем наряду со стратегией СЭР страны выделена стратегия пространственного развития, а схемы ТП отнесены к документам стратегического планирования. Государственное и муниципальное управление же рассматривается как «деятельность по реализации полномочий органов власти в сфере СЭР» [2]. В целом ФЗ № 172-ФЗ законодательно утвердил процессы, существовавшие задолго до его принятия (на апрель 2013 г. в 61 из 83 субъектов РФ имелись документы долгосрочного стратегического планирования [7]), и предлагаемая в законе система стратегического планирования разнится от ныне реализуемой немногим. Например, в Томской области в 2009 г. был принят закон «О системе документов стратегического и программно-целевого планирования Томской области», который по своей сути и содержанию достаточно похож на федеральный. При этом в нем отмечено, что схема территориального планирования области разрабатывается «в целях пространственного отображения стратегии СЭР», что наблюдается не во всех регионах. Возможно, поэтому Томская область характеризуется хорошими показателями развития. ФЗ № 172-ФЗ, в свою очередь, подчеркивает роль регулирования, стандартизации и взаимосогласования процесса планирования, а также необходимости нести ответственность за достижение целей СЭР. То, что теперь такое планирование законодательно закреплено и обязательно, пожалуй, является самым большим достоинством данного ФЗ.

Общая схема территориального управления в России с учетом положений нововведенного закона выглядит следующим образом (рис. 1).

Рис. 1. Система стратегического и территориального планирования в РФ.

Как показано на рисунке 1, по-видимому, схемы ТП для территории страны и субъектов РФ должны стать неким связующим звеном между документами стратегического и территориального планирования. Интеграция этих двух процессов выгодна и с точки зрения того, что должна предоставлять более ясные ориентиры для инвестора, а также облегчить контроль и оценку эффективности этих процессов.

Стоит также отметить, что в новом законе очень сжато описан порядок стратегического планирования на муниципальном уровне. Предполагается, что более подробные описания будут даны в изменениях к ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», который достаточно емко определяет полномочия органов поселений и муниципальных районов в сфере организации, реализации и контроля управлением территориальным развитием. На местные органы самоуправления возложено немало функций, что оправдано их «близостью» к объекту управления - территорией. Практически все решения, принимаемые органами местной власти, в конечном итоге влияют на развитие территории. Это указывает на их значительную роль, осознание которой - одна из наблюдаемых тенденций в управлении территориальным развитием. Однако трудность в реализации этой роли заключается в том, чтобы принимать решения, ведущие к положительным результатам, а значит, мыслить стратегически о развитии территории. Для этого необходимо знать, по каким критериям должно происходить это развитие и управление этим процессом.

«В современной литературе сформировались следующие подходы» к пониманию и восприятию региона как системы [6]:

1. регион-социум (главенствующей считается социальная компонента);
2. регион-квазигосударство (высокий уровень автономности управления);
3. регион-рынок (как система товарообменных и производственных отношений);
4. регион-корпорация (регион как вид корпоративно-коммерческой системы).

Во-первых, отметим: в то время как под такими понятиями обычно подразумевают достаточно крупные регионы, все эти подходы применимы к территориям различного масштаба и уровня, т.е. в данном случае можно заменить слово «регион» на «территорию».

Во-вторых, в настоящее время, действительно, суть управления территориальным развитием зачастую сводится к борьбе за рынки и инвестиции, и тогда территорию можно назвать «рынком» или «корпорацией». Более того, многие функции, реализуемые при управлении развитием территорий, и используемые при этом методы похожи на те, которые встречаются в корпоративном управлении. Например, схема «цели - показатели - задачи - мероприятия» или сбалансированная система показателей Д. Нортона и Р. Каплана лежат в основе всех государственных и муниципальных программ развития. В целом и бизнес-единицы, и административно-территориальные стремятся к получению дохода ради обеспечения будущих доходов, поддержания необходимых расходов и дальнейшего развития. Во многих регионах органы власти стремятся именно к этому, воспринимая привлечение инвестиций и экономический рост как самоцель, а не средство достижения благосостояния граждан. Конечной целью развития для территорий должно выступать создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения и высокого уровня жизни. В этом и заключается огромная разница между корпоративной системой и территориальным образованием. С этой точки зрения любая территория всегда является «социумом». И, конечно же, любая территория должна иметь черты «квазигосударства» - стремиться к самодостаточности в своем развитии и управлении.

Таким образом, каждый из вышеперечисленных подходов отражает блок функций, которые должны выполнять управляющие органы, и в действительности управление развитием территорий представляет собой совокупность этих функций, которые правильней рассматривать во взаимосвязи, а не отдельно друг от друга. При этом каждому блоку функций соответствует блок качественных и количественных показателей, отражающих состояние и развитие территории: это могут быть экономические, социальные, инфраструктурные, экологические, инновационные индикаторы и др. (табл. 1).

Таблица 1

Комплексная система функций органов власти в управлении развитием территорий

ТЕРРИТОРИЯ-КВАЗИГОСУДАРСТВО			Социальные, инфраструктурные, инновационные, экологические, институциональные показатели
Стремится к созданию условий для самодостаточной деятельности территории-корпорации, территории-рынка и территории-социума; выполняет чисто «государственные» функции: нормативно-правовое регулирование, социальная поддержка, оборона и безопасность, фискальная функция
ТЕРРИТОРИЯ-КОРПОРАЦИЯ		Экономические показатели
Корпоративная деятельность	Территория
Маркетинг	Маркетинг (брендинг) территории в целях привлечения кадров и инвесторов
Финансовый менеджмент	Бюджетирование, привлечение инвестиций и других источников доходов
Производство товаров/оказание услуг, в т.ч.:	Организация различных видов экономической деятельности на территории, управление государственным или муниципальным имуществом (движимое имущество, здания, сооружения, земельные участки)
Снабжение	Привлечение кадровых, материальных и других ресурсов для реализации этой деятельности или оказание поддержки в этом
Управление качеством	Техническое и нормативное регулирование экономической деятельности
Обслуживание основных фондов	Содержание и строительство коммунальной и транспортной инфраструктуры, обеспечение инфраструктурными объектами
НИОКР	Поддержка интеллектуального и инновационного развития территории, организация и участие в образовательной, научно-исследовательской деятельности
Управление персоналом	Кадровая политика
Информацион­ные технологии	Формирование и ведение необходимых информационных систем и баз данных
ТЕРРИТОРИЯ-РЫНОК
Рынок	Территория
Спрос	На товары, услуги и работы, предоставляемые территорией-корпорацией, предъявляется внутренний спрос со стороны физических, юридических лиц, органов власти, а также внешний - со стороны тех же субъектов других территорий
Предложение	Товары, услуги и работы, предоставляемые территорией-корпорацией, создают предложение для физических, юридических лиц, органов власти внутри и вне территории. При этом территория также является «покупателем», реагирующим на предложение со стороны других территорий
Результаты, полученные территорией-корпорацией и территорией-рынком, служат основой для деятельности территории-социума
ТЕРРИТОРИЯ-СОЦИУМ

По ключевым (с точки зрения органов управления) из этих показателей осуществляется мониторинг, оценка, контроль и совершенствование процесса стратегического планирования, территориального планирования и в целом качества управления. Так, законодательно установленная методика оценки эффективности работы органов местного управления основана на анализе 12 базовых и 27 дополнительных показателей социального и экономического состояния территория, а также уровня «удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления» [3; 5].

Также сейчас распространены разнообразные рейтинги территорий (городов, субъектов РФ и т.д.), составляемые как государственными, так и частными организациями. Это относительно простое и наглядное средство для сравнения уровня развития разных территорий, а также некий вид стимулирования этих территорий к совершенствованию и повышению своей конкурентоспособности. При этом если в зарубежных рейтингах значительную роль отводят оценке показателей социального развития и экологического состояния территорий, то в российских отдают предпочтение экономическим. Так, при составлении рейтингов изучаются такие категории, как инвестиционная привлекательность, инвестиционный климат, предпринимательская активность и т.д.

Например, ежегодный рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России, публикуемый агентством «Эксперт РА», составляется на основе оценки и сопоставления показателей инвестиционного потенциала и риска регионов. В составе инвестиционного потенциала исследуются: трудовой, потребительский, производственный, финансовый, институциональный, инновационный, инфраструктурный, природно-ресурсный и туристический потенциалы территории. Это напрямую указывает на достаточную «комплексность» исследования, и, пожалуй, только социально-культурная компонента остается без должного внимания в данном рейтинге. Более того, в рейтинге 2005 г. была предложена классификация регионов в зависимости от соотношения его инвестиционного потенциала и риска, которая в последнее время применяется и в неофициальных заявлениях, и в официальных документах: регионы - «локомотивы», «опорные» регионы, регионы - «полюса роста», регионы - «точки роста», регионы с неопределившимися перспективами, «проблемные регионы» и регионы «особого внимания».

Так, рейтинг инвестиционного климата за 2012-2013 гг. в пятерке лидеров определил Московскую область, г. Москву, г. Санкт-Петербург, Краснодарский край и Республику Татарстан, образовавших группу «максимальный потенциал - минимальный риск». Интересно, что Калужская область находится в блоке «пониженный потенциал - умеренный риск», хотя в «Рейтинге качества стратегий социально-экономического развития регионов России на апрель 2013 года: лидеры планирования» того же «Эксперт РА» заняла первое место, значительно опередив другие регионы. Авторы рейтинга отмечают: «Наиболее внятной и хорошо проработанной стратегией обладает Калужская область, что подтверждает высокое качество управления в этом регионе. Также в числе лучших оказались долгосрочные стратегические документы Камчатского края, Республики Адыгея, Томской, Калининградской и Белгородской областей» [7], расположившихся в близких к Калужской области «инвестиционных блоках» в рейтинге инвестклимата. Из лидеров же инвестиционного рейтинга в составе лучших 15 «стратегов» есть лишь Краснодарский край.

Сравнение темпов изменения основных социально-экономических показателей «инвестиционной пятерки» и пяти лучших регионов стратегического рейтинга за период, по которому составлялись рейтинги, показало следующие результаты. В 2012 г. по 6 из 11 показателей (без учета сельскохозяйственного производства) средний темп роста для группы «стратегической пятерки» был выше, чем у инвестиционной. В целом средние значения всех показателей по обеим группам отличались незначительно - до 2 процентных пунктов (п.п.). При этом средний рост ВРП «стратегической пятерки» был на 3,4 п.п. выше, чем у инвестиционной, а прибыли организаций - на 10,1 п.п. И, наоборот, среднее увеличение объема ввода жилья в регионах «инвестиционной пятерки» на 5,2 п.п. было выше, чем у стратегической, а инвестиций в основной капитал - на 2,5 п.п.

В 2013 г. «стратегической пятеркой» было привлечено еще меньше инвестиций, чем в 2012 г. (по всем регионам наблюдается падение показателя - от 2,3 до 14,8%), в то время как «инвестиционная пятерка» еще больше усилила свою инвестиционную привлекательность (у всех регионов положительная динамика инвестиций - от 0,3 до 9,2%). Несмотря на это, рост объема ввода жилья в «стратегической пятерке» в 2013 г. был на 8,6 п.п. выше, что не может не говорить о высоком уровне управления. В целом же разница значений показателей по группам опять не была значительной, кроме показателей реальных денежных доходов населения и прибыли организаций - у регионов «инвестиционной пятерки» больше соответственно на 3,6 п.п. и 12,6 п.п. Однако в обеих группах в первом случае наблюдался рост, во втором - резкое падение финансовых результатов.

Конечно, такое сопоставление не позволит нам сказать, какая группа регионов отличается более успешным развитием - обладающая инвестиционным потенциалом или стратегией. Однако заметим, что, несмотря на отрицательную динамику инвестиций у регионов «стратегической пятерки» и присутствие в «инвестиционной пятерке» городов федерального значения и Московской области, прилегающей к Москве, в целом разница в темпах изменения рассмотренных показателей была невелика (мы не говорим об абсолютных показателях, они несопоставимы). Другими словами, при относительно благоприятных экономических и политических условиях «регионы-стратеги» были способны показать сопоставимый с лидерами инвестиционной привлекательности рост.

Заключение

Территориальное и стратегическое планирование, взаимодополняя друг друга, способны привести к реализации системного подхода в управлении развитием территорий, когда не акцентируются отдельные аспекты развития, но и не игнорируются. Это должно помочь регионам и муниципальным образованиям в достижении целевых показателей развития, в выравнивании социальных и экономических условий, характерных для территорий России.

Рецензенты:

Носов С.И., д.э.н., проф., директор Научно-образовательного центра «Управление проектами развития территорий», профессор кафедры управления проектами и программами ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова», г. Москва;

Конокотин Н.Г., д.э.н., проф., заведующий кафедрой городского кадастра ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» Министерства сельского хозяйства РФ, г. Москва.