Современная Россия как федеративное государство имеет свою специфику, касающуюся ее природы, механизма разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, форм взаимодействия между ними, в составе субъектов Федерации, организации системы местного самоуправления, форм государственного правления и типа политической системы. Следует отметить, что в отечественной науке не сформирована единая позиция относительно названных аспектов российского федерализма.
В оценке природы Федерации существует ряд подходов, среди них доминирующими являются два. Сторонники первого подхода (А.Н. Аринин, Л.М. Карапетян, К.Т. Курашвили, Р.В. Михайлов, С.М. Шахрай и др.) считают, что Россия - конституционная Федерация. Данные авторы утверждают, что Конституция 1993 года регулирует весь комплекс федеративных отношений и не принимают во внимание Федеративный договор (1992 г.). Сторонники второго подхода (В.А. Ильин, Б.С. Крылов, С. Митрохин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и др.) полагают, что Россия является конституционно-федеративной федерацией - федеративным государством, учреждаемым Конституцией, принятию которой предшествует заключение специального договора. По мнению данных авторов, Федеративный договор был итогом конституционного процесса, предшествовавшим принятию современной Конституции.
Наряду с природой федеративного государства ученые активно обсуждают механизм разграничения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. В данном контексте они выделяют два типа федеративных государств. В союзном государстве делегирование полномочий происходит снизу вверх от независимых государств, добровольно вошедших в Федерацию на основе договора. В децентрализованном государстве делегирование полномочий осуществляется сверху вниз в ходе трансформации унитарного государства в федеративное.
Применительно к России также существует два подхода: по мнению одних авторов, ряд республик закрепили в своих конституциях принцип делегирования как добровольную передачу части полномочий федеральному центру. Другие ученые справедливо полагают, что с помощью Федеративного договора по инициативе центра были децентрализованы полномочия между Федерацией и ее субъектами. Здесь целесообразно привести мнение И.А. Умновой, которая считает, что Россия является децентрализованной Федерацией, а суверенизация республик осуществлялась в одностороннем порядке, явочным путем и не подтверждена Конституцией РФ [8].
Относительно типа связей субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти выделяют дуалистический и кооперативный федерализм. В первом случае государственная власть разделена между центром и субъектами Федерации таким образом, чтобы оба уровня управления были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Во втором - существует кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей Федерации при осуществлении предметов совместного ведения [8]. Умнова И.А. считает, что современный российский федерализм находится на стыке дуалистического и кооперативного федерализма, «хотя в Конституции заложена ориентация на "создание кооперативного федерализма"» [8].
При этом механизм разграничения государственной власти, закрепленный в Конституции РФ, включает предметы ведения Федерации (ст. 71), совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72) и предметы ведения Российской Федерации (ст. 73). Сложившаяся трехуровневая система разграничения предметов ведения является особенностью Российского федеративного государства и, безусловно, не лишена недостатков. Так, В.Н. Иванов считает главным недостатком российского федерализма - несовершенство механизма разграничения предметов ведения между уровнями власти и бюджетных полномочий субъектов межбюджетных отношений [2].
Существующая сегодня система государственной власти в российских регионах является результатом реализации модели федерации, закрепленной в Конституции 1993 г., при этом следует согласиться с оценкой многих исследователей, что процесс становления России как государства продолжается. Об этом заявлял и В.В. Путин после вступления в должность Президента РФ: «Нужно признать - в России федеративные отношения не достроены и не развиты... у нас еще нет полноценного федеративного государства» [3].
Эволюция России от социалистической квазифедеративной республики к действующей сегодня модели федерации, закрепленной в Конституции (1993 г.), заняла период с 1985 по 1993 год. Можно согласиться с мнением В.Н. Иванова, который отмечает, что «в 1985-1991 годах данный процесс выступал частью общего курса реформ, осуществляемого в СССР, в силу того, что РСФСР являлась субъектом этого союзного государства. После распада СССР с декабря 1991 по декабрь 1993 года шла модернизация России как суверенного государства, но в рамках видоизмененной Конституции РСФСР 1978 года. После принятия 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ в стране стала реализовываться ныне действующая модель федеративного государства» [2].
С принятием новой Конституции России завершился процесс приобретения регионами статуса субъектов РФ, занявший, по мнению Иванова В.Н., несколько этапов. Первый (1985-1992 гг.) - характеризовался борьбой республик, областей и краев за повышение статуса. Он завершился подписанием Федеративного договора, по которому республики получили статус полноценных субъектов РФ, а области и края - права автономных образований. Итогом второго этапа, который длился от заключения Федеративного договора до референдума по Конституции РФ в декабре 1993 года, стало принятие основного закона государства. Таким образом, области и края приобрели статус государственно-территориальных образований с правами субъектов РФ и были уравнены с республиками.
Третий этап развития республик, областей и краев как субъектов Российской Федерации начался в декабре 1993 года и продолжается до настоящего времени [6]. Также можно согласиться с Мамсуровым Т.Д., который отмечает, что Конституция обеспечивает определенную децентрализацию государственной власти, что реализуется путем разграничения предметов ведения между центральными и региональными уровнями государственной власти и расширением объема компетенции субъектов Федерации за счет федерального центра. Тем самым для субъектов РФ открываются возможности организации государственного управления на региональном уровне, с учетом их экономических, политических, национальных, территориальных и других особенностей [6].
С 2000 года сделан очередной шаг к трансформации федеративных отношений в России, который продолжил дальнейшее изменение государственной власти на региональном уровне и усиление системы исполнительной власти в целом; выработку более эффективной технологии разработки, принятия и исполнения решений; ревизию функций, выполняемых органами государственной власти; оптимизацию структуры местного самоуправления; уточнение перечня вопросов, относящихся к его компетенции; обеспечение устойчивой финансовой базы муниципальной власти. В этой связи анализ процесса изменения федеративных отношений и возникновения новых тенденций приобретает особую актуальность. Анализ практики развития федерализма, нормативно-правовой базы позволил автору выявить сильные и слабые стороны процесса становления федеративных отношений в России [10].
Рассмотренные выше правовые проблемы в значительной степени обусловлены социально-экономическими диспропорциями регионального устройства государства, прямо или косвенно воздействующими на все сферы отношений между регионами и Центром [7; 9; 11]. По мнению авторов, Россия, имея огромные территории, которые отличаются между собой ресурсным потенциалом, природно-климатическими, географическими и другими характеристиками, неизбежно делится на относительно обособленные регионы.
- Добывающие: Тюмень, Коми, Якутия, Магадан, Бурятия, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
- Урбанизированные промышленные регионы: Нижний Новгород, Самара, Екатеринбург, Пермь, Челябинск, Красноярск, Томск, области нечерноземного Центра, Удмуртия, Кузбасс.
- Торгово-промышленные: Мурманск, Архангельск, Приморский край, Калининград, Сахалин, Москва и Петербург.
- Агропромышленные: Поволжье, Дон, Кубань, Ставрополье, Курган, Оренбург, Омск, Новосибирск, Иркутск.
- Этнические: Татарстан, Башкортостан, Северный Кавказ, Тува.
В любом федеративном государстве региональная социальная политика формирует определенные социально-экономические пропорции и инфраструктуру, направленные на подтягивание отстающих территорий до определенного уровня. Анализ региональной политики в первой половине 1990-х годов, предпринятый А.Г. Гранбергом, показал, что «наибольшую заботу вызывает такое наследие прошлого, как чрезмерная концентрация многих производств, узкая специализация регионов, дальние экономические связи между поставщиками и потребителями, существование моногородов (в том числе «закрытых»), сращивание социальной инфраструктуры с производственными предприятиями, хроническая незанятость в ряде регионов, избыточное население в регионах с экстремальными условиями, зоны экологического бедствия, критическое состояние малых городов, деградация многих сельских местностей» [1; 11].
Социально-экономические различия регионов обусловливают возрастание роли региональной социальной политики. В связи с этим важна социально-экономическая типология регионов по факторам, влияющим на формирование регионального аспекта социальной политики. Результаты типологии регионов в рыночной экономике при множественности источников финансирования социальной политики используются для информирования субъектов социальной политики (федеральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, работодателей, общественно-политических движений) о депрессивных в социальном отношении территориях. Полученная информация учитывается и при формировании расходных статей федерального и местных бюджетов (в части федеральных и региональных социально-экономических программ), бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения, исполнение которых должно способствовать выводу депрессивных территорий из кризисного состояния.
В конце 1980-х годов понятие «устойчивое развитие» утвердилось в мировом лексиконе как концентрированное выражение тревог и надежд, связанных со всеми глобальными проблемами современности. Несмотря на то что у связанных с понятием «устойчивое развитие» концепций большая предыстория, в полную силу данное словосочетание, отмечал Коптюг В.А., зазвучало в мире после Конференции по окружающей среде и развитию, состоявшейся в июне 1992 года в Рио-де-Жанейро [4].
Понятие устойчивого развития возникло как обозначение концепции, альтернативной реально сложившейся тенденции неограниченного роста материального производства из-за постоянно увеличивающегося потребления природных ресурсов, нанесшей непоправимый ущерб окружающей среде и чреватой смертельно нарастающей опасностью глобальной экологической катастрофы [4].
На Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития в Копенгагене (6-12 марта 1995 года) принята программа действий, которая рекомендовала меры по созданию в рамках устойчивого экономического роста и устойчивого развития на национальном и международном уровнях условий, благоприятных для социального развития, искоренению нищеты, расширению продуктивной занятости и снижению уровня безработицы и содействию социальной интеграции. В документе указывается, что конечной целью социального развития являются повышение и улучшение качества жизни всех людей.
Авторы поддерживают точку зрения Левашова В.К., согласно которой приведенные выше программы действий должны быть разработаны с учетом исторических особенностей и современного социально-экономического и политического положения каждого из регионов [5]. Комплекс адекватных мер по социально-экономическому развитию государства и его регионов может реализовываться на основании необходимой и объективной информации. Центральным звеном этой работы призвана стать система социально-политического мониторинга как инструмента управления политикой устойчивого развития регионов и страны в целом.
Необходимость в разработке индикаторов устойчивого развития поставлена в «Повестке дня на XXI век», принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Контроль за достижением целей устойчивого развития, управлением этим процессом, оценка эффективности используемых средств и уровня достижения поставленных целей требуют разработки соответствующих критериев и показателей устойчивого развития. Комплекс таких показателей играет ключевую роль в описании (диагностике) состояния системы (окружающая среда - хозяйство - население) и открывает возможности коррекции этого состояния на основе разработки программ [4].
Анализируя тенденции развития региональной социальной политики государства, авторы формулируют вывод, что в современной России усиливается роль регионов. Это проявляется на примере Тюменской области в следующем.
В политике Центра просматривается понимание роли Тюменской области в обеспечении стратегических интересов Российского государства на ближайшую и отдаленную перспективу. Тюменская область на ближайшие 20-30 лет останется основным производителем углеводородов в России для удовлетворения потребностей внутри страны и обеспечения экспортных поставок, поскольку на территории Западной Сибири находится значительная доля перспективных и прогнозных ресурсов России. Тюменская область является активным участником реализации масштабных и стратегически важных для России проектов, в их числе мегапроект «Урал промышленный - Урал полярный», направленный на создание индустриально-инфраструктурного комплекса на базе освоения природно-сырьевых ресурсов Западно-Сибирской горнорудной провинции и строительства ключевых элементов опорной транспортной и энергетической инфраструктуры.
Освоение вновь вводимых месторождений Восточной и Западной Сибири, регионов Крайнего Севера, реализация крупных проектов в магистральном трубопроводном транспорте, в том числе строительство Северного маршрута газопровода «Ямал - Западная Европа», развитие региональной транспортной системы и нефтепроводов в Тюменской области, реализация ОАО «Сибур - Холдинг» комплексной программы по модернизации мощностей перерабатывающих производств, в том числе Тобольского нефтехимического комбината и др. Все это лишь подтверждает тезис об усилении роли региона.
Рецензенты:
Силин А.Н., д.соц.н., профессор кафедры маркетинга и муниципального управления. ФГБОУ ВПО «Тюменский государственный нефтегазовый университет», г. Тюмень;
Койше К.К., д.фил.н., профессор кафедры социологии. ФГБОУ ВПО «Тюменский государственный нефтегазовый университет», г. Тюмень.