В Российской Федерации термин «специализированная организация» появился после принятия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. Федеральный закон № 94-ФЗ закрепил понятие «специализированная организация» и регламентировал взаимодействие между этими организациями и заказчиками. Несмотря на то, что до 94-ФЗ термин не использовался, привлечение негосударственных компаний работало и до принятия Закона, имел правовое обоснование в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации в статьях 447, 448.
Право Заказчика по привлечению негосударственных помощников для действий, которые связаны с созданием заказов, предусматривалось Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»; Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденным Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305; Федеральным законом от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Достаточно широко этот аспект изложен в п. 2 Положения: «...размещение заказов имеет право проводить юридическое лицо, которому заказчики государственного сектора на договорной конкурсной основе делегировали выполнение функций по закупкам продукции...». Федеральный закон №97-ФЗ дополняет рассматриваемый вопрос условием, в соответствии с которым полномочия делегируются, основываясь на договоре, но способ определения помощника указан не был, из-за чего произошло множество дискуссий. В некоторых случаях этот вопрос работал тормозом реформ в закупочной системе, а в других, был поводом для разрастания коррупционных схем. Практика использования государством частных компаний для проведения закупок работала, но в ряде случаев этот процесс ограничивается одним – двумя конкурсами. Единичные случаи привлечения организаций на постоянной основе. Во многом это объясняется отсутствием конкуренции в сфере закупок. Нередки случаи, когда привлечение негосударственных организаций, которая должна была нести высокий уровень решения проблемы, приводило негативному результату.
К моменту принятия закона №94-ФЗ возникло необходимость на уровне федерального законодательства определить правовой статус негосударственных организаций в процессе закупочной деятельности.
Закон № 94-ФЗ определял негосударственную организацию как юридическое лицо, привлекаемое благодаря договору муниципальным или государственным заказчиком*, или уполномоченным органом для размещения заказа путем проведения конкурсных или аукционных торгов. Выбор негосударственной организации осуществлялся заказчиком путем создания заказа на оказание услуг.
Федеральный закон №94-ФЗ закрепляет функции негосударственной организации, список которых находится в открытом доступе. При создании заказа негосударственная организация прорабатывала документацию для конкурса, аукционную документацию, размещала и публиковала информацию о проведении аукциона или конкурса, отправляла приглашения для принятия участие в закрытом аукционе или закрытом конкурсе, осуществляла другие функции, которые были связаны с проведением торгов. При этом отмечалось, что негосударственные компании не создают комиссии закупкам, не определяют изначальную цену торгов, условия и предмет контракта, не утверждают проект заказа, аукционную и конкурсную документацию, не могут определять и изменять условия торгов, подписывать контракт. Негосударственная организация осуществляет свою работу от имени заказчика. Обязанности и права остаются у государственного заказчика. Если негосударственная организация благодаря незаконным действиям, совершаемых в пределах выделенных ей полномочий, причинила юридическому или физическому лицу вред, то заказчик несет полную ответственность за этот инцидент.
С 1 января 2014 года Закон № 94-ФЗ утратил свою силу из-за принятия Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В этом Законе статус негосударственных организаций не изменяется. Так же остается порядок выбора государственным заказчиком негосударственной организации, набор функций организации, а также ответственность организации и заказчика.
Взаимодействие – один из факторов, позволяющих достичь качественных результатов осуществления закупки. Интерес представляет взаимодействие заказчиков и специализированных организаций.
Управление качеством закупок обуславливает определённые механизмы привлечения специализированных организаций. Управление качеством в науке рассматривается учёными по-разному. Остановимся на определении, размещенному в Википедии: «Качество – это деятельность оперативного характера, осуществляемая руководителями и персоналом предприятия, воздействующими на процесс создания продукции с целью обеспечения ее качества путем выполнения функций планирования и контроля качества, коммуникации (информации), разработки и внедрения мероприятий и принятия решений по качеству» [1]. При этом необходимо отметить, что еще Аристотель рассматривал категорию «качество» как соотношение «хороший-плохой». Аутсорсинг как процесс передачи конкретных неосновных функций сторонней организации достаточно крепко связан с управлением качеством.
Таким образом, аутсорсинг в сфере закупок с привлечением специализированной организации – это эффективная и качественная работа при более низких расходах. Управление качеством закупок при взаимодействии заказчиков и специализированных организаций – процесс многофакторный, основная цель которого заключается в передаче заказчиком специализированной организации определённых функций закупочной деятельности для достижения качества, результативности и эффективности конкретной закупки (рис. 1).
Рис. 1 Управление взаимодействием заказчиков и специализированных организаций
Специализированные организации в процессе управления качеством закупок позволяют заказчикам достичь высокопрофессионального осуществления закупок. Не секрет, что профессионализм заказчиков – один из проблемных вопросов контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. И.П. Гладилина отмечает, что принцип профессионализма заказчиков – один из основных принципов контрактной системы, требующий серьёзного отношения к уровню профессиональных компетенций специалистов, осуществляющих закупки [4]. При этом учёный отмечает значимость управленческих компетенций в структуре профессионализма заказчика, что позволяет говорить о необходимости привлечения специализированных организаций при условии отсутствия надлежащего уровня профессиональных компетенций у специалистов, задействованных в осуществлении конкретной закупки [5].
Для высококачественной закупки заказа заказчикам нужно применять большие трудовые ресурсы. Практика показывает, что большая часть заказчиков не может содержать полный штат работников, специализирующихся в закупках, поэтому работы по проведению и организации закупок делают штатные сотрудники заказчика помимо своей основной деятельности и без оплаты за дополнительный труд. Таким работникам приходится большую часть времени посвящать основной рабочей деятельности, и они не могут полностью сосредоточить своё внимание на решении вопросов, которые появляются при закупках. Основная задача негосударственных компаний – разгрузить государственного заказчика. Привлечение негосударственных организации для осуществления закупки помогает заказчику контролировать численность его работников, экономить средства на содержание штата работников, которые занимаются данной закупкой освобождает сотрудника от работы не по профилю и позволяет сконцентрировать всё внимание на выполнение основных задач.
Работники негосударственных организаций – это специалисты с высокой квалификацией в области государственных закупок. У негосударственной организации всегда есть возможность заменить ключевой персонал, уменьшить или расширить группы консультантов, оперативно подключать экспертов по разным областям, подбирать специалистов для разнообразных отраслей и профилей экономики.
Таким образом, специализированные организации в процессе управления качеством закупок позволяют заказчикам привлечь высокопрофессиональных специалистов, отвечающих требованиям осуществления конкретных закупок.
Рецензенты:
Гладилина И.П., д.п.н., профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками, Московский городской университет управления Правительства Москвы, г. Москва;
Землин А.И., д.ю.н., профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками, Московский городской университет управления Правительства Москвы, г. Москва.