Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) в настоящее время широко распространенов экономически развитых странах, начинает развиваться и в России. Несмотря на это, данное явление не имеет однозначного общепринятого определения - существуют различные мнения относительно того, какие формы взаимодействия власти и бизнеса оно охватывает. Вместе с тем в экономической практике развитых стран существует единство в понимании сфер применения, инструментов ГЧП, сформировалась типология контрактов (Табл.1).
Таблица1
Типы ГЧП в зарубежной практике
Тип соглашения ГЧП |
Сфера ответственности и прав частного партнера |
|
|||||||
Проектирование объекта |
Финансирование строительства |
Строительство (создание) объекта |
Эксплуатация объекта |
Обслуживание объекта |
Право собственности на построенный объект в период действия соглашения |
Право собственности на построенный объект по окончании действия соглашения |
Передача права пользования объектом государству |
||
BOT |
(Построй-Управляй-Передай) |
|
Х |
Х |
|
|
|
по окончании срока соглашения |
|
BOOT |
(Построй-Владей-Управляй-Передай) |
|
Х |
Х |
|
Х |
|
по окончании срока соглашения |
|
BTO |
(Построй-Передай-Управляй) |
|
Х |
|
Х |
|
|
передача объекта государству по окончании строительства |
|
BOO |
(Построй-Владей-Управляй) |
|
Х |
Х |
|
Х |
Х |
не передается |
|
BOMT |
(Построй-Управляй-Поддерживай-Передай) |
|
Х |
Х |
Х |
|
|
передача объекта государству по окончании строительства |
|
DBOOT |
(Спроектируй-Построй-Владей-Управляй-Передай) |
Х |
|
Х |
Х |
|
Х |
|
по окончании срока соглашения |
DBFO |
(Спроектируй-Построй-Финансируй-Управляй) |
Х |
Х |
Х |
Х |
|
возможны различные варианты |
Составлено автором по [3].
ГЧП включает в себя ряд форм сотрудничества, позволяющих государству и частному сектору извлекать взаимную выгоду.
При реализации проектов ГЧП правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу определенные объекты, как правило - общественно значимые и/или инфраструктурные, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.
С одной стороны, объекты общественной инфраструктуры часто не могут быть приватизированы ввиду их стратегической, экономической и социально-политической значимости. Но, с другой стороны, финансовых ресурсов государства часто не достаточно в силу бюджетных ограничений для обновления и обслуживания данных объектов. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности, развитие которых необходимо интенсифицировать. Кроме того, происходит консолидация ресурсов и усилий государства и бизнеса в решении общественных задач.
Бизнес в значительно большей степени, чем государство, обладает мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, использованию технических и технологических новаций [4]. Благодаря этому повышается качество предоставления общественных услуг, закрепленных за государством.
Бизнесу участие в проектах ГЧП может быть интересно тем, что, как правило, отношения носят долгосрочный характер, позволяют осуществлять стратегическое планирование деятельности (доходы, расходы, инвестиции, кадровая политика и т.д.).
Необходимо отметить, что в России возможности и эффекты использования ГЧП до настоящего времени не осознаны в полной мере как представителями органов власти, так и бизнесом, что препятствует развитию российского рынка проектов ГЧП, не позволяет использовать потенциал данного механизма для развития общественной инфраструктуры во всероссийском масштабе.
Широкая трактовка подразумевает под ГЧП взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д. В узкой (экономической) трактовке ГЧП охватывает следующие основные сферы:
- государственные контракты и закупки;
- арендные отношения;
- финансовую аренду (лизинг);
- государственно-частные предприятия;
- соглашения о разделе продукции (СРП);
- концессионные соглашения.
В экономическом понимании ГЧП - это институциональное и организационноепартнерство между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг [1].
В понимании государства в лице Министерства экономического развития РФ Государственно-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления [5].
При этом государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение общества этими товарами, работами, услугами. Суть ГЧП проявляется в том, что бизнес привлекается с его ресурсами и компетенциями (софинансирование, менеджмент, ноу-хау, производственные и другие активы) к их созданию и получает за это вознаграждение в той или иной форме (в форме платежей от государства или потребителей данных благ).
Отсутствие единого понимания ГЧП (единой концептуальной основы) ведет к недоработанности нормативно-правовой базы - затруднению в определении сфер регулирования разрабатываемого федерального закона.
Из-за отсутствия полноценной нормативной базы (так называемого правового вакуума) в настоящее время проекты ГЧП реализуются в режиме «ручного управления», что создает определенные риски: правовые (возможность признания проекта нелегитимным) и коррупционные (сговор чиновников с представителями бизнеса при распределении объектов, выборе частного партнера). По состоянию на начало 2015г. сферу ГЧП частично регламентируют:
- Федеральный закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005г.;
- Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013;
- Постановление Правительства Российской Федерации №1017-ПП «Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов» от 14.12.2010;
- Постановление правительства Российской Федерации №134-ПП «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» от 01.03.2008;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2014 г. №1044 «06 утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования»;
- Федеральный закон РФ от 22.07.2005 г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ».
Данные нормативно-правовые акты охватывают далеко не все правовые и экономические отношения, возникающие в процессе реализации проектов ГЧП, а ряд возможных форм ГЧП вообще остался вне правового поля. При этом два последних документа можно отнести к регулированию ГЧП с определенной натяжкой - в широком понимании ГЧП охватывает и предоставление бизнесу льгот на определенной территории или в определенных видах деятельности.
Региональные законы о ГЧП приняты в 68 субъектах РФ. Однако часто они носят декларативный характер, кроме того могут регулировать лишь проекты ГЧП регионального уровня.
Правовой вакуум в сфере ГЧП является в том числе одним из факторов, препятствующих привлечению иностранных партнеров в данную сферу.
Другими важными причинами низкого уровня развития ГЧП в России выступают [1]:
- недостаток бюджетных средств (в проектах, где финансирование остается сферой ответственности государства);
- институциональная неготовность государства в лице федеральных, региональных, муниципальных органов власти к передаче прав на пользование госсобственностью частному бизнесу по причинам: недостатка правового регулирования процессов инициации и осуществления проектов ГЧП, недоработанность методических вопросов (составление договоров ГЧП, мониторинг проектов и т.п.); низкого уровня квалификации госчиновников, депутатов законодательных органов в данной сфере; неверное представление общества, власти и бизнесао сути, областях применения и возможностях ГЧП;
- низкая инвестиционная привлекательность проектов ГЧП из-за высоких рисков инвестирования в объекты госсобственности в долгосрочной перспективе в условиях нестабильной российской бизнес-среды при отсутствии правовых гарантий возврата вложенных средств частному партнеру.
Конкуренция в сфере ГЧП
Эксперты в области ГЧП сходятся во мнении, что выбор частного партнера для проектов должен происходить на основе конкурса, на основе конкуренции, что позволит соблюсти баланс интересов государства (оптимальный выбор по критериям: качество исполнения проекта,стоимость) и частного партнера (получение приемлемого уровня доходности). В конкурсном принципе отбора участников заложен значительный потенциал повышения эффективности проектов ГЧП.
В соответствии с данным принципом процесс выбора частного партнера должен регулироваться Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013. Однако на практике применение данного закона встречает ряд препятствий и противоречий.
Основная проблема применения данного закона в сфере ГЧП в России в настоящее время в том, что подготовка проекта ГЧП кардинально отличается от госзаказа и госзакупок- такой проект намного сложнее [6]. Необходимо не только провести конкурсные процедуры, но и выстроить систему оценки, экономического анализа, дальнейшего мониторинга и управления ГЧП, включить их в стратегию развития региона, структурировать, правильно подготовить закупочную и конкурсную документацию (Табл.2). При этом чиновник, ответственный за подготовку проекта ГЧП, должен знать и специфику отрасли, в которой проект будет осуществляться.
Таблица 2
Различия закупок для государственных нужд и контрактов ГЧП
Признак |
Госзакупки |
ГЧП |
Длительность исполнения контракта, характер контракта |
Разовый или краткосрочный (макс. до 3-5 лет) |
Долговременный, повторяющийся или непрерывный (до 20-50 лет) |
Потребитель продукции контракта |
Органы власти, бюджетные учреждения |
Общество, широкие слои населения, отрасли экономики |
Критерий выбора поставщика/партнера |
Цена при удовлетворительном качестве |
Многокритериальный подход |
Составлено автором.
В условиях низкой квалификации и уровня знаний госчиновников, отсутствия методологических материалов в сфере ГЧП госорганы часто поручают подготовку документации одному из возможных партнеров, в том числе неформально, что создает предпосылки нечестной конкуренции: формирование непреодолимых для других претендентов условий отбора частного партнера, получение этим претендентом преимущества в подготовке предложения для участия в конкурсе и т.п.
В данной ситуации для проведения подготовительных и оценочных работ целесообразно привлечение внешних экспертов и/ или консультантов. Однако их выбор, в свою очередь, также должен осуществляться в соответствии Федеральным законом № 44, также требует высокого уровня компетенции представителей органов власти.
Возможна также ситуация, когда инициатором проекта ГЧП выступает субъект бизнеса. При этом он проводит достаточно сложную и длительную подготовительную работу, требующую задействования человеческих и финансовых ресурсов компании. Когда же проект выносится на конкурс в соответствии с Федеральным законом № 44 для выбора частного партнера, для данного бизнес-субъекта возникает риск того, что будет выбран другой претендент. На данном примере мы также видим ограниченность применения данного закона для сферы ГЧП.
Исходя из изложенного, первоочередными задачами в сфере развития ГЧП, а также конкурентных отношений в данной сфере, можно назвать:
- принятие федерального закона о ГЧП и подзаконных актов, разработка методических материалов, в которых в том числе будут решены вопросы выбора частного партнера в различных исходных условиях;
- повышение уровня квалификации госслужащих, в том числе путем создания специализированных образовательных программ в области ГЧП в вузах;
- проведение просветительской работы в бизнес-сообществе, как в российском, так и зарубежном о возможностях и преимуществах ГЧП как сферы ведения бизнеса в России.
Рецензенты:Гладилина И.П., д.п.н., профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками, Московский городской университет управления Правительства Москвы, г.Москва;
Землин А.И., д.ю.н., профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками, Московский городской университет управления Правительства Москвы, г.Москва.