Во второй половине XIX в. стартует активная законодательная работа по регуляции аграрных отношений в Степном крае Западной Сибири. Экономическое проникновение России в пределы степного региона в начале 1860-х гг. поставило перед правительством вопрос об определении формата земельных отношений, что было вызвано неопределенностью или полным отсутствием правового регулирования данного вопроса в инородческой среде.
Вопросы законодательного форматирования аграрного освоения степных пространств Западной Сибири традиционно включались в фокус разновременных исследований. Проследить логику переселенческого движения, установить факторы, определившие его масштаб, направления и результативность, представлялось возможным только при учете правового аспекта колонизации, в рамках которого реализовывались имперские стратегии и практики инкорпорации окраинных территорий в общеимперский конструкт. Данной проблеме в разные периоды ее исследования были посвящены работы А.А. Кауфмана [1], В.Н. Худякова [9], М.К. Чуркина [10], И.И. Кротта [3], Н.Н. Сороки [8] и др.
Целью статьи может быть обозначено выявление основных нормативно-правовых практик регулирования аграрных переселений в Степной край Западной Сибири во второй половине XIX - начале ХХ вв., внедрявшихся в тесном взаимодействии с законодательными инициативами, адресованными непосредственно коренному населению региона, призванными способствовать оформлению юридического статуса инородцев в колонизационном контексте.
Основанием для выработки законодательных решений по вопросу аграрной колонизации Степного края стала научная экспертиза региона. Проведенное Степной комиссией, в состав которой входили не только правительственные чиновники, но и общественные деятели (Ч. Валиханов, А Левшин), обследование края по изучению состояние экономики и землепользования завершилось образованием «Особой комиссии» под руководством военного министра Д. Милютина. Основной целью комиссии являлась разработка окончательного варианта «Положения об управлении Степным краем», призванного унифицировать систему управления Степным краем, придать ему колониальный характер, добиться быстрого реагирования на запросы правительственных инстанций. В результате проект «Особой комиссии» был ратифицирован и положен в основу «Временного положения об управлении областями Уральской, Тургайской, Семипалатинской и Оренбургской» от 21 октября 1868 г.
Окончательный вариант «Положения об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями» стал своеобразным продуктом имперского компромисса. С одной стороны, закон декларировал право кочевников бессрочно пользоваться государственными землями [4], с другой - в примечании 1 статьи 120 указывалось, что «земли, могущие оказаться излишними для кочевников, поступают в ведение Министерства государственных имуществ» [4]. Временное положение 1868 г. состояло из 7 разделов: административное устройство; устройство суда; подати, сборы и земские повинности; о пользовании и владении; о нравах киргизов; об управлении духовными делами киргизов; о школах в степи.
«Положением» 1868 г. введен специальный пункт «О правах киргизов», по которому киргизы, принявшие христианство, могли зачисляться в крестьянское или же казачье сословие и пользоваться их правами. Особо подчеркивалось право казахов быть награжденными за усердное служение царизму. Самым важным отличием реформы 1868 г. было введение статей 210 и 211, которые объявляли земли кочевников государственными и предоставляемыми в общественное пользование всей аульной общине киргизов. Земли, которые были пожалованы царем ханским потомкам, считались их собственностью. Статья 210 создавала юридическую основу для расширения колонизации края.
Вопросы, непосредственно связанные с организацией переселенческого движения в Степной край, в течение 1860-1870-х гг. находились вне поля зрения региональных законодательных практик, как, впрочем, и в европейской части страны, где только в 1876 г. были изданы «Правила об увольнении крестьян из сельских обществ и о приписке к обществам», ужесточившие требования к увольняющимся крестьянам. Согласно утвержденным правилам намеревающимся переселяться сельским обывателям необходимо было: сдать участок земли в общину, ликвидировать казенные, земские, мирские недоимки, не иметь частных взысканий и обязательств, не состоять под судом, получить согласие родителей [10]. Правила об увольнении крестьян уточняли правительственные циркуляры, выработанные в предшествующий период. В частности, циркуляр МВД от 4 мая 1868 г. за № 7 запрещал крестьянам продажу имущества до окончательного перечисления по новому месту жительства [10]. Переселение было обставлено и другими формальностями: разрешение на переселение нужно было получать от двух министров (внутренних дел и государственных имуществ).
Естественной реакцией сельского населения на ограничительные мероприятия правительства, отраженные в нормативно-правовой практике, стала активизация самовольных переселений, вызвавших во властных кругах серьезные опасения в связи с ростом бродяжнических настроений в крестьянском сообществе. В границах Степного края в отмеченный период вышел целый ряд предписаний, строжайше запрещающих «вторжения в пределы края бродячих масс переселенцев» [5]. Рост самовольных переселений, ареал распространения которых охватывал все земледельческие районы Западной Сибири, в том числе и пространства Степного края, вызвал серьезную озабоченность в правительственных кругах и стимулировал ряд законодательных инициатив.
В 1880 г. последовало высочайшее повеление об учреждении при МВД особой комиссии для выработки переселенческого закона и издания предваряющих его временных правил. 10 июля 1881 г. «Временные правила о переселении крестьян на свободные казенные земли», имевшие секретный характер, были в оперативном порядке утверждены Комитетом министров. Практически одновременно во властных кругах начинается работа по подготовке проекта «Переселенческого закона». В связи с данным обстоятельством в августе 1882 г. министром внутренних дел графом Д.А. Толстым был разослан специальный циркуляр по итогам работы Особого совещания «сведущих людей», где представителям региональной административной бюрократии предлагалось высказать свое мнение по широкому спектру вопросов, связанных с организацией переселенческого дела.
Суммируя мнения представителей царской администрации на местах, правительство смогло сформулировать и свое общее отношение к крестьянским переселениям за Урал, ставшее доминантным принципом государственной политики в 1890-е гг.: «Предоставление освобожденному крестьянству широкой возможности переселения в Сибирь разовьет среди них вредную подвижность и бродяжничество, с одной стороны, и предъявление "непомерных требований относительно пособий и ссуд" - с другой... Правительство признает это движение, допускает его при известных условиях, но не вызывает крестьян на переселение и, оказывая переселенцам лишь некоторое содействие, в то же время предоставляет им действовать за собственный их страх и риск» [7]. Данный подход был закреплен в переселенческом законе от 13 июля 1889 г. «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли и о порядке перечисления лиц означенных сословий, переселившихся в прежнее время». Суть закона 1889 г. состояла в том, что без предварительного разрешения Министерства внутренних дел переселяться нельзя, и что рискнувшие на это должны были вернуться в места их приписки распоряжением власти. Согласно закону переселение дозволялось только тогда, когда имеются свободные участки казенной земли, что предполагало активное включение в землеустройство населения местных органов власти [7].
Принятие переселенческого закона в значительной степени ускорило процессы нормативно-правового регулирования системы аграрных отношений и аграрной колонизации в земледельческих районах Западной Сибири, в том числе и Степном крае, стремительно превращавшемся в эпицентр экономических, и, как следствие, имперских интересов российского государства.
Юридической базой формирующихся аграрных связей и отношений в степных областях Западной Сибири стало принятое 25 марта 1891 г. «Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской областями» (далее - «Степное положение» - Б.Т.).
Существенную роль в формировании имперского подхода к вопросу об аграрной колонизации региона призван был сыграть фактор учета и преемственности позиций «Степного положения» законодательными актами об обустройстве казачьего и крестьянского населения в регионе. Присутствие в тексте законодательного акта статьи 131 о правах казачьих войск на владение и пользование занимаемыми ими землями (со ссылкой на особые узаконения) должно было подтвердить незыблемость имперских планов, направленных на поддержание в регионе государственного порядка [6]. Факт наличия в законе статьи 133 об устройстве сельских поселений, русских и инородческих, с аналогичной ссылкой, призван был показать стабильность намерений центральной и региональной власти продолжать работу по заселению Степного края лицами земледельческого звания [6]. В целом упоминание данных статей должно было продемонстрировать присутствие, пусть и эфемерной, но общей законодательной модели в реализации имперского проекта аграрной колонизации региона.
Переселения, носившие в конце XIX в. в основном стихийный характер, начиная с ХХ в. начинают постепенно принимать организованную и массовую форму. В 1901 г. царским правительством издается закон об отводе казенных земель частным лицам. Под казенными землями подразумевались и земли Степного края, объявленные государственной собственностью еще в период реформаций и законодательной деятельности 1867-1868 гг., подтвержденной «Степным положением». Согласно новому закону (от 8 июля 1901 г.) в губерниях Тобольской, Томской, а также в Степном генерал-губернаторстве допускалась продажа земли частным лицам. Однако закон четко оговаривал, что отводимые на основании правил земли не могут быть приобретаемы инородцами и лицами не русского подданства. Отдача данных земель в залог или передача таковых в пожизненное владение для названных категорий запрещались [2].
Следующим шагом, демонстрирующим имперский характер российского законодательства, в том числе и в связи с урегулированием вопроса аграрной колонизации Степного края, становится издание «Временных правил 6.06.1904 г. о добровольном переселении сельских мещан и обывателей». По определению А.А. Кауфмана, основная идея закона, формулируемая официально, заключалась в «улучшении, при помощи переселений, условий землепользования и хозяйствования крестьянского населения внутренних губерний» [1]. При этом, по утверждению исследователя, закон на первый план выносил идею улучшения быта малоземельных крестьян, тогда как задачи «усиления русской мощи на отделенных окраинах» приобретали второстепенный характер [1]. Подводя общие итоги, А.А. Кауфман, комментируя основные идеи закона, отмечал и один его существенный недостаток: преувеличенную веру законодателя во всемогущество административного механизма в лице губернского присутствия и уездного съезда земских начальников, подчеркивая, что реализация принципов закона 6 июня 1904 г. целиком и полностью объявлялась прерогативой имперских властей, главным образом высшей административной бюрократии региона [1]. Избранное направление составило базис имперской политики в аграрном вопросе и в последующий период.
Таким образом, законодательные решения, обеспечившие ход, логику и результаты аграрного освоения и имперского «присвоения» степных областей Западной Сибири, определялись внутренним характером российской колонизации. Базовые правовые основы, направленные на координацию аграрных отношений и реализацию имперских практик в степных областях сибирского региона, были заложены в 1860-х гг. установлением и фиксацией правового статуса действующих субъектов колонизации - казачества и инородцев. Законодательные инициативы по отношению к лицам казачьего звания создали условия для постепенной ликвидации военно-поселенческой модели организации жизни сословия, что стало свидетельством отказа имперских властей от ставки на казачество в колонизационных практиках и открывало перспективы привлечения к аграрной колонизации крестьянства Европейской России. Законодательные акты по адресу инородческого сообщества, главным образом «Временное положение...» 1868 г. и «Степное положение...» 1891 г., создали юридические препятствия для формирования в инородческом правовом поле института частной собственности на землю, а также утвердили понятие «излишние земли» для кочевого населения, что однозначно дезавуировало планы империи по организации и координации переселенческого движения в Степной край в ближайшей перспективе. В дальнейшем, по мере роста переселенческого движения в области Степного края, регион постепенно включался в общероссийское правовое пространство, а миграционные процессы корректировались общеимперскими законодательными решениями, зафиксированными во «Временных правилах...» 1881 г., Переселенческих законах 1889 г. и 1904 гг. При этом в исполнении законов и реализации циркулярной практики в отношении землепользования локальных сообществ степных областей имперские власти, через посредничество колониальных учреждений - КСЖД и Переселенческого управления - продолжали руководствоваться принципами, сформулированными в законодательных актах 1868 и 1891гг.
Рецензенты:
Худяков В.Н., д.и.н., профессор, заведующий кафедрой отечественной истории Омского государственного педагогического университета, г. Омск;
Чуркин М.К., д.и.н., профессор, профессор кафедры отечественной истории Омского государственного педагогического университета, г. Омск.