Юридическая модель российского образования представляет собой сложную систему, состоящую из различных элементов, связанных между собой как вертикально (законодательные акты), так и горизонтально (функциональные связи) [5]. Стратегические цели развития российского образования нашли отражение в «Национальной доктрине образования в Российской Федерации» (далее - Доктрине), принятой еще в 2000 г., но прогнозирующей развитие российского образования до 2025 года. Исходя из документа, можно обобщенно сформулировать три стратегические цели:
- историческая преемственность развития образования, сохранение, распространение и развитие национальной культуры национального своеобразия; воспитание патриотизма;
- в контексте глобализации, интеграции российской экономики в мировое хозяйство - инновационность, встраивание в глобальное образовательное пространство;
- гуманизация и демократизация образования.
В Законе «Об образовании» сформулированы также принципы образовательной политики. С принятия Закона об образовании в редакции № 1 от 10.07.1992 до редакции № 69 от 12.11.2012 они практически не изменялись. Единственно, в редакции № 2 от 13.01.1996 принцип, утверждающий гуманистический характер образования (п.1), был дополнен тезисом о необходимости воспитания трудолюбия учащихся, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе и семье.
Значительная трансформация принципов происходит в редакции Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 года, вступившего в силу с 1 сентября 2013 года: вводится ряд новых принципов, а те, что содержались в «старом» законе, получают более расширительное толкование.
Новым стал принцип приоритетности образования, более того, он поставлен законодателем на первое место. Этот принцип согласуется с частью 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующей общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.
Принцип обеспечения права каждого человека на образование, недопустимости дискриминации в сфере образования представляет собой редакцию принципа общедоступности образования, адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников.
Принцип, утверждающий гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования, перенесен в новый Закон почти без изменения. В несколько иной формулировке, но содержательно почти без изменений перенесен в новый закон принцип о единстве образовательного пространства на территории Российской Федерации, защите и развитии этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства. Принцип соотносится с конституционным определением Российской Федерации как федеративного и многонационального государства.
В духе рассмотренных нами выше общемировых тенденций (прежде всего, глобализации) следует рассматривать новый принцип «Создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе». Этот принцип следует рассматривать в контексте включения российской системы образования в Болонский процесс. Обратим особое внимание на два условия, соблюдение которых законодатель считает необходимым для интеграции российского образования в общеевропейское образовательное пространство: равноправность и выгода для России. Насколько они соблюдаются? По нашему мнению, образовательная реформа в России, по крайней мере пока, носит «догоняющий» характер. Следовательно, трудно говорить о какой-либо «равноправности», сомнительны и выгоды от реформы для России, во всяком случае, до настоящего времени.
Без изменения перенесен в новое законодательство принцип, утверждающий светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность.
Значительное расширение получил принцип о свободе и плюрализме в образовании. В новой редакции он звучит так: «Свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания». Соблюдение академических свобод в сфере высшего и послевузовского образования согласуется со статьей 44 Конституции РФ: «Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания» [4]. Следует уточнить, что свободы не означают своеволия, они возлагают и определенную ответственность на участников образовательного процесса. Студенты вузов обладают правом участвовать в формировании содержания своего образования лишь при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов высшего образования (ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Это право может быть ограничено исключительно условиями договора между студентом и лицом (физическим или юридическим), оказывающим ему содействие в получении образования и в последующем трудоустройстве.
Новым стал принцип обеспечения права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивности системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека (правда, вторая часть, касающаяся адаптивности образования, частично дублирует принцип 3 «старого» Закона). Что касается развития образования (в том числе и высшего) в течение всей жизни, именно в настоящее время это становится особенно актуальным. Во-первых, созданы условия для реализации данного принципа - сформировалась сетевая информационная среда. Во-вторых, требование развития образования в течение всей жизни отражает актуальные тенденции: мир глобализируется, конкуренция ужесточается - это требует гибкости, способности оперативно реагировать на новации. Современное общество живет в соответствии с законом все нарастающей мобильности (правда, зачастую, в ущерб глубине и фундаментальности). Хотя, следует заметить, что в основу реализации данного принципа законодатель кладет опять же гуманистические основания («потребности личности»).
Новым является принцип автономии образовательных организаций, академических прав и свобод педагогических работников и обучающихся, информационной открытости и публичной отчетности образовательных организаций. Смысл этой законодательной новации видится в демократизации образования, сочетающейся с расширением гласности и повышением ответственности образовательных учреждений (в статье 30 нового Федерального закона «Информационная открытость образовательной организации» предоставляется подробный перечень информации, которая должна быть общедоступна - в первую очередь через Интернет). Также в Законе введен понятийный аппарат, разъясняющий суть автономии образовательной организации, академических прав и свобод педагогических сотрудников и обучающихся [2].
Расширенное толкование приобрел принцип демократического и государственно-общественного характера управления образованием, закрепленный в «старом» законе «Об образовании». Теперь он звучит так: «Демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями». Смысл расширения мы видим в акцентировании законодателем внимания на защите права участников образовательного процесса на управление образованием. Это еще раз свидетельствует о демократизации образования в России. Демократизм управления образованием означает выборность органов управления, коллегиальный характер управления (педагогический совет, ученый совет и т.д.), представительство в органах управления образованием учащихся, общественных организаций, публичность и гласность при принятии управленческих решений, создание системы действенного контроля и т.д. [8].
Новым является и принцип недопустимости ограничения или устранения конкуренции в сфере образования. Его следует рассматривать в контексте трактовки образования как рыночной услуги. Конкуренция - это объективные отношения, возникающие между субъектами рынка в условиях ограниченности ресурсов. Ресурс в данном случае - группа людей, нуждающихся в образовании, за них и идет борьба. Конкуренция между вузами российской образовательной системы является одним из звеньев действующего по законам конкуренции глобального рынка.
Новым является принцип сочетания государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Государственное регулирование осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Правительством Российской Федерации), оно сочетается с договорными отношениями между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которые регулируют сферу образования[1].
Итак, мы видим, что принципы образовательной политики, по сути, представляют собой более расширительное толкование стратегических целей образования. Со стратегической целью сохранения преемственности и культурной идентичности связан принцип единства образования и защиты культурных особенностей. Со стратегической целью инновационности, встраивания в глобальное рыночное образовательное пространство связаны принципы: интеграции российского образования с иными образовательными системами; конкурентности, гибкости и адаптивности образования, образования в течение жизни, сочетания государственного и договорного регулирования образованием. Со стратегической целью гуманизации и демократизации образования связаны принципы: приоритетности, гуманистического характера, общедоступности, свободы и плюрализма образования; автономии образовательных организаций и демократического характера управления образованием.
Что касается реализации формируемой юридической модели образования (и, в частности, юридической модели высшего образования), сформулированные стратегические цели, принципы, цели, задачи и достаточно претенциозные ожидания развития российского образования могут быть воплощены в жизнь лишь при необходимом финансовом их обеспечении. Без этого они останутся пустыми декларациями, либо обернутся формализмом. Насколько модернизация образования финансово обеспечена, свидетельствуют следующие цифры. Национальная Доктрина предусматривала поэтапное финансирование образования с 7% от ВВП (2000 - 2003 гг.) до 10% от ВВП (2011 - 2025 гг.). В реальности же, согласно данным Министерства экономического развития РФ, расходы бюджетной системы на образование в 2013 г. составили 4,0%; прогноз на 2014 г. - 3,8%, на 2015 г. - 3,7%. То есть реальные цифры минимум в 2,5 раза ниже, и динамика убывающая[7].
Насколько адекватно реализуются стратегические цели, принципы, цели и задачи высшего образования мы можем судить по динамике государственных образовательных стандартов высшего образования и по разработанным Минобрнауки РФ Показателям мониторинга вузов. Мы рассмотрим госстандарты по специальности (направлению) «Юриспруденция» - они отражают общие идеи модернизации российского образования в целом. Активная модернизация российского образования совпала с принятием в 2000 году ГОС ВПО 2 поколения (ГОС ВПО - 2). Однако наиболее кардинальные изменения в системе высшего образования отразил ФГОС ВПО - 3, принятый в 2010 г. и не случайно. Участие в Болонском процессе (в который Россия вступила еще в 2003 г.) наложило на Россию обязательство выработать единые с европейскими критерии и методологию образования, обеспечить международную открытость, мобильность студентов и преподавателей. Не случайно при проведении мониторинга вузов международная открытость, мобильность учитываются в качестве ключевых показателей - число иностранных студентов обучающихся в вузе, и иностранных преподавателей, привлеченных к обучению; взаимный обмен студентами с иностранными вузами. Правда и международная деятельность вузов получает коммерческий рыночный акцент: учитываются средства от НИОКР, выполненные по заказу иностранных компаний; средства, получаемые за обучение иностранных граждан[6]. Нужно учитывать и то, что принятие ФГОС ВПО - 3 совпало с активной фазой перехода российского образования на рыночные отношения, что знаменует общую коммерциализацию системы образования и высшего в том числе; потребовало гибкости высшего образования (способности подстраиваться под быстроменяющуюся конъюнктуру), тесной интеграции с рынком труда, индивидуализации обучения, кардинальной смены образа выпускника - от банального носителя информации к творческому активному субъекту, способному самоопределяться в профессиональной деятельности, мотивированному на саморазвитие, мобильность и социальную адаптивность, так как в новых рыночных условиях никто не гарантирует профессиональную занятость. В контексте стратегической цели встраивания в глобальное рыночное образовательное пространство, принципа интеграции российского высшего образования с иными образовательными системами ФГОС ВПО - 3 закрепил переход на 2-уровневую подготовку («бакалавриат - магистратура»). По мнению В.Я. Никитина, данная система считается экономически оправдавшейся в некоторых странах Европы и в США. Но, по нашему мнению, не известно, оправдается ли она в России, ибо нельзя не согласиться с тем же автором, что при кардинальной ломке системы образования высока вероятность утери того богатейшего опыта, который был получен нами за всю историю и который признается во всем мире [3]. Нельзя забывать, что на первом месте в «Национальной доктрине образования в Российской Федерации» отражена цель: «историческая преемственность» развития образования, «сохранение, распространение и развитие национальной культуры» национального своеобразия; «воспитание патриотов России». А механическое подстраивание национальной образовательной системы под болонские стандарты идет вразрез с указанной стратегической целью. В случае пренебрежения данной целью не получится достигнуть и двух других, и в целом будет невозможно построить мощное конкурентоспособное образование, адекватное инновационной экономике.
Рецензенты:
Тимченко В.А., д.ю.н., профессор, заведующий кафедры уголовного процесса и криминалистики ЧОУ ВО «Нижегородская правовая академия», г. Нижний Новгород;
Полушкина В.А., д.и.н., профессор, профессор кафедры теории и истории государства и права ЧОУ ВО «Нижегородская правовая академия», г. Нижний Новгород.