Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. послужило основной причиной образования такого института народовластия, как местное самоуправление. На сегодняшний момент оно играет важную роль для укрепления гражданского демократического общества. Местное самоуправление, состоящее в решении вопросов местного значения населением самостоятельно либо через формируемые органы, предполагает возникновение особых правоотношений между различными субъектами.Среди основных направлений деятельности органов местного самоуправления, которые регламентируются законодательством, актуальным остается вопрос установления и реализации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления обеспечивает эффективное функционирование органов местного самоуправления, способствует реализации интересов населения, граждан и общества в целом.
В обществе существует множество различных видов связей, регулятором которых выступает право. Правоотношение – это особый вид общественных (социальных) отношений, в которых реализуются права и обязанности субъектов.[2,с.319]. Одним из таких видов являются муниципально-правовые отношения. Муниципально-правовые отношения — это отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в границах муниципального образования при реализации населением права на осуществление местного самоуправления.[8,с.42].
Будучи главным элементом механизма правового регулирования в сфере местного самоуправления муниципально-правовые отношения выполняют три основные функции:
1.фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
2.закрепляют конкретное поведение участников этих отношений;
3.являются условием для возможного поведения в действие специальных юридических средств обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в области местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципально-правовых норм в плоскость реальных социальных процессов, представляющих собой юридическую связь между участниками общественных отношений, характер и пределы которой определены нормами муниципального права. Они являются волевыми отношениями, зависят от воли и сознания людей, а также обеспечиваются и охраняются государством. [3,с.36].
Муниципально-правовые отношения имеют свою четко определенную структуру. Особое значение в этой структуре приобретают субъекты правоотношений. Субъекты муниципально-правовых отношений образуют довольно обширный перечень. При этом обязательным участником является муниципальное образование, от имени которого выступают органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные соответствующими полномочиями. Субъектами муниципально-правовых отношений могут быть также жители муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, члены других выборных органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, разного рода ассоциации и союзы муниципальных образований, государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации.
Столь широкий круг участников муниципально-правовых отношений, различающихся по своему правовому статусу, обуславливает важность вопросов обеспечения законности в системе местного самоуправления. Поэтому в Федеральном законеот 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно определен механизм контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также обжалования их действий и решений.
Несоблюдение предписаний и нарушение запретов, содержащихся в нормах права,регулирующих муниципально-правовые отношения, как правило, влечет юридическую ответственность. Юридическая ответственность всегда связана с правонарушением, так как его совершение определяет возникновение и последующую динамику юридической ответственности. Юридическая ответственность обладает рядом специфических признаков, которые позволяют выделять ее среди других видов социальной ответственности:
- основывается на правовых нормах, формально определена и обладает четкостью, детализированностью иобщеобязательностью;
- гарантируется государством;
- обеспечивается государственным принуждением или государственным убеждением;
- своими последствиями влечет государственное осуждение или наказание;
- осуществляется в процессуальной форме;
- имеет разные формы реализации. [6,с.13].
В любом государстве правонарушения порождают множество проблем в системе управления и наносят серьезный ущерб обществу, так как они становятся преградой для осуществления прав и обязанностей, справедливому распределению материальных и духовных благ. В связи с этим, наше государство стремится проводить такую политику и создавать такие условия, которые бы снижали количество правонарушений не только на федеральном и региональном уровнях, но и на уровне местного самоуправления. [2,с.11].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 70 отражает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами, государством. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее своих задач и функций.[4,с.645].
Основанием для наступления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является выполнение ненадлежащим образом своих полномочий и функций, урегулированные законом, по удовлетворению интересов населения муниципального образования. На основе анализа законодательства можно выделить несколько видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
- Конституционно-правовая ответственность.
- Муниципально-правовая ответственность.
- Дисциплинарная ответственность.
- Гражданско-правовая ответственность.
- Уголовная ответственность.
Учитывая публично-правовую природу органов местного самоуправления и их должностных лиц, интерес, прежде всего, представляют первые три из перечисленных видов ответственности. Ответственность перед населением, по сути, является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед избирателем и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия.[1, с.17]. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» не регламентируется процедура отзыва органов местного самоуправления, эти вопросы предусмотрены в уставе муниципального образования, а также в законах субъектов Российской Федерации.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает при нарушении ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. В случае совершения указанных выше действий представительный орган местного самоуправления может быть распушен, а должностное лицо местного самоуправления – отрешено от должности. Также ответственность перед государством наступает в таких ситуациях, когда должностные лица или органы местного самоуправления не исполняют отдельные государственные полномочия, либо полномочия имеют ненадлежащее исполнение. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрены и такие меры ответственности, как временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, отзыв государственно-властных полномочий, отмена или приостановление правовых актов, отмена (признание незаконным) юридически значимого результата [7,с.59].
В системе местного самоуправления применяется и дисциплинарная ответственность, которая наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей (ст.27 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством, что является отличительной особенностью от дисциплинарной ответственности государственных служащих.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами может наступить на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований (ст.50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Несоблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления приводит к наступлению юридической ответственности. Иные проблемы регулируются нормами процессуального законодательства и разрешаются путем обращения в суд.[1,с.17]. На сегодняшний день порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления или должностного лица регулируются Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
Наряду с данными видами юридической ответственности российское законодательство, в частности Трудовой кодекс Российской Федерации, конкретизирует возможность привлечения муниципального служащего к материальной ответственности. Материальная ответственность состоит в возмещении виновным муниципальным служащим причиненного им вреда. Она не исключает одновременного привлечения виновного лица и к дисциплинарной ответственности. Специального нормативного правового акта о материальной ответственности муниципальных служащих нет. Они несут материальную ответственность в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к служащим, в соответствии с Трудовым кодексом. К полной материальной ответственности их можно привлечь только по решению суда.
Процесс становления системы местного самоуправленияпоказал всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение «организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России» превратили местное самоуправление в одну из неотъемлемых основ конституционного строя страны. Появившаяся организационная и юридическаяобособленность местного самоуправления от государства не означает, что органы и должностные лица местного самоуправления функционируют отдельно от государства, это означает то, что они тесно взаимодействуют, и имеют взаимные обязательства и ответственность. А местное самоуправление ещё в свою очередь несет и юридическую ответственность по закону. [5,с.23].
Работа выполнена в рамках темы НИР № 52/23-15: Системный анализ проблем формирования и реализации регионального законодательства в сфере местного самоуправления в Российской Федерации.
Рецензенты:
Еремин А.Р., д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета, ФГБОУВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва» Министерства образования и науки РФ, г. Саранск;
Сушкова Ю.Н., д.и.н., доцент, декан юридического факультета, ФГБОУВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П.Огарёва» Министерства образования и науки РФ, г. Саранск.