Анализ криминальной ситуации в России показывает, что уровни опасности и объема преступности несовершеннолетних, тенденции ее развития представляют реальную угрозу национальной безопасности страны. В число наиболее мощных криминогенных факторов длительного действия, характеризующих детерминационный комплекс преступности несовершеннолетних, входит кризис семьи как социального института, в связи с чем неуклонно растет число социальных сирот [2]. Отечественный и зарубежный опыт профилактики сиротства убедительно доказывает: следует избегать воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в государственных учреждениях. Сегодня в России, как и во всем мире, все больше осознается важность и ценность семьи как естественной среды, необходимой для полноценного воспитания ребенка. Впервые о необходимости создания механизма, который позволил бы сократить число интернатских детей, сказал президент Д. Медведев в своем ежегодном послании Федеральному Собранию: «Самая естественная, самая лучшая среда для развития ребенка - это семья. Детский дом, даже самый образцово-показательный, практически не в состоянии вырастить нормального человека, восполнить отсутствие любви и понимания» [8].
Новой и перспективной альтернативной формой устройства социальных сирот в семью является семейная воспитательная группа (СВГ). Однако опыт создания и деятельности СВГ показал, что правовое регулирование соответствующих отношений несовершенно. Многие аспекты этих отношений не урегулированы или урегулированы не в полной мере. До настоящего времени не исследованной является юридическая природа СВГ. Дискуссионным является вопрос о правовой природе договора о пребывании ребенка (детей) в семейной воспитательной группе, что приводит как к появлению норм права, не адекватно регулирующих соответствующие отношения, так и к ошибкам в правоприменении. Довольно схематично урегулированы личные неимущественные и имущественные отношения между субъектами деятельности СВГ. Отсутствуют в законодательстве специальные решения в части ответственности воспитателей за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей.
Несовершенство действующего законодательства и ошибки при его применении обусловлены, прежде всего, недостаточным объемом научных исследований по проблемам деятельности СВГ. Таким образом, научные исследования, касающиеся особенностей их создания и функционирования, имеют как теоретическое, так и важное практическое значение, что свидетельствует об актуальности темы настоящего исследования.
Цель исследования
Цель настоящей работы состоит в комплексном изучении теоретических проблем и анализе имеющихся законоположений, определяющих правовую природу СВГ; особенностей правового регулирования личных неимущественных и имущественных отношений, а также ответственности воспитателей за ненадлежащее исполнение обязанностей.
Объектом исследования является совокупность правоотношений, возникающих в процессе создания и деятельности СВГ.
Предметом научного исследования стали семейно-правовые и гражданско-правовые нормы, закрепленные в соответствующих нормативно-правовых актах, регулирующих отношения по созданию и деятельности СВГ.
Материал и методы исследования
Для достижения поставленной цели использовалась следующая совокупность методов исследования: теоретические (историко-сравнительный, сравнительно-сопоставительный); эмпирические (изучение документации, ретроспективный анализ собственного опыта, обобщение отечественного и зарубежного опыта работы с замещающими семьями).
Базой исследования стала созданная на базе Государственного учреждения Ростовской области социально-реабилитационного центра (ГУРО СРЦ) Азовского района экспериментальная площадка, работающая по проекту «Социально-психологическое сопровождение семейной воспитательной группы», а также СВГ, функционирующие в Ставропольском крае, Республике Удмуртия, Ленинградской области, г. Владивостоке и др.
Выводы и предложения, содержащиеся в работе, основаны на исследовании и оценке норм Конституции РФ, Семейного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ, федеральных законов РФ, законов субъектов РФ и иных нормативно-правовых актов РФ.
Теоретической основой исследования выступают труды советских и российских ученых-специалистов в области семейного и гражданского права: М.В. Антокольской, Л.Р. Барашян, С.Н. Братуся, Н.В. Валуйскова, Я.Р. Веберса, Н.М. Ершовой, А.Е. Казанцевой, В.Н. Леженина, Н.С. Малеина, Л.М. Пчелинцевой, A.M. Рабец, С.А. Сорокина, и др.
Результаты исследования и их обсуждение
На федеральном уровне СВГ осуществляют свою деятельность на основании Постановления Правительства РФ от 27.11.2000 № 896 «Об учреждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» и Постановления Министерства труда и социального развития РФ от 29.03.2002 № 25 «Об утверждении рекомендаций по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» [6; 7].
Субъекты Федерации проявляют инициативу и внедряют в жизнь альтернативные формы замещающих семей. В некоторых субъектах Российской Федерации (таких как Волгоградская область, Краснодарский край, Республика Башкортостан, г. Москва, Московская область) приняты законы и активно применяются такие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как патронат (передача ребенка на воспитание во временно замещающую семью), социальный патронат, зачисление детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в воинские части в качестве воспитанников, семейные воспитательные группы (СВГ). Более чем в 15 субъектах Российской Федерации (таких как Ростовская область, Ставропольский край, Республика Удмуртия) такая работа фактически ведется, а законодательная база на данный момент формируется.
Семейная воспитательная группа является структурным подразделением специализированного учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, обеспечивающим условия семейного воспитания с целью социальной адаптации и реабилитации ребенка, попавшего в трудную жизненную ситуацию. Это временная семейная форма жизнеустройства детей, при которой дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, помещаются в семью на период реабилитации. Дети, не имеющие установленного юридического статуса сироты, но помещенные на воспитание в социально-реабилитационные центры или приюты органов социальной защиты населения, могут временно, на срок до установления юридического статуса, помещаться в семьи граждан, которые становятся при этом воспитателями этих приютов или центров. Воспитатель СВГ является сотрудником специализированного учреждения и получает заработную плату в соответствии с трудовым договором и пособие на содержание воспитанника. В одной семейной воспитательной группе может содержаться от 1 до 3 несовершеннолетних.
Семейная воспитательная группа открывается приказом директора учреждения на основании трудового договора, заключаемого с воспитателем группы в установленном порядке, и ликвидируется приказом директора в случае невыполнения воспитателем своих обязанностей по отношению к воспитаннику, по заявлению воспитателя семейной группы, по истечении срока трудового договора. Учреждение обеспечивает несовершеннолетнего, проживающего в семейной группе, питанием, медикаментами, одеждой, обувью и другими предметами вещевого довольствия по нормам, установленным для воспитанников учреждения, с учетом пожеланий воспитателя либо в форме выдачи продуктов питания и предметов вещевого довольствия, либо в форме денежной компенсации. Учреждение осуществляет над несовершеннолетним, проживающим в семейной воспитательной группе, постоянный психолого-медико-социальный патронаж.
Кроме того, СВГ получает профессиональное сопровождение специалистов учреждения, при котором она открыта. По окончании срока трудового договора или при установлении юридического статуса ребенка принимается решение о дальнейшем жизнеустройстве ребенка. Это может быть возвращение ребенка в кровную семью или в учреждение, переоформление СВГ в иные формы устройства (усыновление, опека, приемная семья).
Семейные воспитательные группы позволяют сохранить за родителями родительские права, и в случае улучшения домашней обстановки вернуть ребенка в семью. Для детей, оставшихся без попечения родителей, семейные воспитательные группы - это возможность получить позитивный опыт семейной жизни; приобрести положительные социальные навыки, овладеть социальными ролями, не теряя связи с кровной семьей [3].
В Ростовской области на основании Приказа Министерства труда и социального развития РО № 192 от 6 декабря 2006 г. на базе Государственного учреждения Ростовской области социально-реабилитационного центра (ГУРО СРЦ) Азовского района открылась экспериментальная площадка, работающая по проекту «Социально-психологическое сопровождение семейной воспитательной группы». Поскольку нормативная база для функционирования СВГ отсутствовала, ее формирование было возложено на специалистов СРЦ.
Центр интенсивно взаимодействует со средствами массовой информации в целях рекламы и привлечения населения к участию в работе проекта.
Специалисты разработали программы обучения потенциальных воспитателей, технологии отбора кандидатов в воспитатели, обследования и сопровождения как воспитателей, так и воспитанников СВГ. В апреле 2007 г. была открыта первая экспериментальная семейная воспитательная группа. А с 1 января 2008 г. финансирование проекта расширено и в центре открыта вторая СВГ. В настоящее время в ГУРО СРЦ Азовского района функционирует 6 семейных воспитательных групп на 29 детей. По одной СВГ открыто в социально-реабилитационных центрах гг. Каменск-Шахтинский, Зерноград и с. Большая Мартыновка.
В работе учреждений, где функционируют СВГ, отсутствие законодательной базы на федеральном и региональном уровне создает серьезные проблемы. В Ростовской области вся нормативно-правовая база по СВГ утверждена лишь на ведомственном уровне Министерством труда и социального развития, в то время как в других субъектах Российской Федерации разработаны соответствующие документы регионального уровня. Специалисты-практики (в отличие от чиновников) подчеркивают, что межведомственное взаимодействие слабо регламентировано и строится на основе личных контактов.
Но проблемы межведомственного взаимодействия связаны еще и с конфликтом ведомственных интересов при определении формы замещающей заботы. Поскольку наряду с семейными воспитательными группами в системе соцзащиты в Ростовской области интенсивно развивается институт приемной семьи в системе образования, то эти две формы конкурируют друг с другом, ведь каждое из ведомств заинтересовано в том, чтобы именно его показатели количества замещающих семей были выше. Вопрос о форме замещающей семьи зачастую решается приемными родителями не в пользу СВГ, поскольку ежемесячные денежные выплаты воспитателю приемной семьи более чем вдвое превышают аналогичные для СВГ, не говоря уже о значительной единовременной выплате, предоставляемой при открытии приемной семьи.
В то же время ФНС России посчитала, что договор с воспитателем семейной воспитательной группы, так же как и договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью - это возмездный договор оказания услуг и должен облагаться единым налогом в 13 процентов. Таким образом, оплата труда воспитателя СВГ перестала считаться социальным пособием и стала обыкновенной зарплатой наравне с любым другим работником [1].
При создании СВГ в ГУРО СРЦ Азовского района была определена команда специалистов, вошедших в службу сопровождения семейной воспитательной группы, и разработаны их должностные обязанности. Эту деятельность они выполняют в дополнение к своей основной работе и не получают за нее плату. Руководит службой заместитель директора центра; работу отделения обеспечивают педагог-психолог, социальный педагог, специалист по социальной работе, инспектор отдела кадров, юрист-консультант, врач-педиатр [4].
Заместитель директора организует контроль соблюдения необходимых условий в соответствии с «Положением о семейных воспитательных группах». Педагог-психолог в период подготовки к открытию СВГ обеспечивает комплектом психологической документации на будущих воспитателей и воспитанников приюта для помещения их в СВГ, ведет подготовку кандидатов в воспитатели СВГ и детей для помещения в СВГ, проводит социально-психологический патронаж и оказывает необходимую психологическую помощь по запросам воспитателей СВГ. Социальный педагог оформляет личные дела школьников, заключает договора со школой, где предполагается обучение детей, помещаемых в СВГ, оказывает педагогическую помощь будущим воспитателям и детям, помещаемым в СВГ, проводит социально-педагогический патронаж СВГ. Специалист по социальной работе организует подготовку всей документации, необходимой для оформления кандидатам в воспитатели СВГ, проводит социальный патронаж. Инспектор отдела кадров оформляет трудовые договора с воспитателями СВГ. Юрист-консультант обеспечивает правовое сопровождение функционирования СВГ, проводит консультативную работу по законодательно-правовым аспектам с воспитателями СВГ и специалистами центра. При этом немаловажное значение имеет умение применять современные информационные технологии (в т.ч. справочно-правовые системы) при работе с юридической информацией [5]. Врач-педиатр обеспечивает медицинское обследование и составляет медицинское заключение о здоровье воспитанников, оказывает необходимую консультативную помощь в период нахождения воспитанников в СВГ.
Выводы
На основании проведенного исследования можно сформулировать следующие основные теоретические выводы и положения и предложения по совершенствованию действующего законодательства.
- Семейная воспитательная группа - гибкая и перспективная форма жизнеустройства социальных сирот. В семье дети накапливают позитивный социальный опыт, восполняют недостающий опыт семейной жизни с образцами построения конструктивных семейных взаимоотношений. Данную форму сотрудничества можно рассматривать как промежуточный, подготовительный этап к последующему семейному устройству ребенка, оставшегося без попечения родителей - то есть к оформлению опеки, приемной семьи или усыновлению.
- СВГ представляет собой особый социальный институт общества, основывающийся на договоре о пребывании ребенка (детей) в семейной воспитательной группе на условиях, установленных законом и договором; наделенный законом определенным объемом правосубъектности.
- Семейно-правовые обязанности и права воспитанников основываются как на законе, так и на договоре. Ребенок имеет право требовать от воспитателей осуществления деятельности по его воспитанию. В то же время он обязан уважительно относиться к своим наставникам, оказывать помощь в организации общего быта и досуга, не пропускать занятий в соответствующих образовательных учреждениях и т.д.
- К несомненному достоинству семейной воспитательной группы относится экономическая эффективность данной формы жизнеустройства, поскольку содержание ребенка в СВГ обходится государству в 2 раза дешевле, чем в социальном приюте.
- Эффективное законодательное регламентирование альтернативного семейного устройства детей способствует результативности его функционирования. Целесообразным, на мой взгляд, является использование опыта Англии и Франции в российской правоприменительной практике, например в части ответственности воспитателей СВГ.
- Первые положительные шаги на пути к становлению и признанию семейной воспитательной группы как самостоятельной модели, способной решать проблемы сиротства вообще и социального сиротства в частности, уже сделаны как на федеральном, так и на региональном уровне. В дальнейшем в качестве первоочередной задачи видится принятие мер, направленных на унификацию федеральных и региональных актов нормотворчества, касающихся статуса субъектов СВГ.
Рецензенты:
- Максимов С.В., д.юр.н., профессор, заведующий сектором уголовного права и криминологии Института государства и права РАН. г. Москва.
- Шилкина Е.Л., д.социол.н., профессор, заведующая кафедрой «Социальные технологии» ФГБОУ ВПО «Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса». г. Ростов-на-Дону.