Основным уровнем территориальной организации социально-экономического пространства региона являются административно-территориальные образования, имеющие органы местного самоуправления с закрепленными за ними властными полномочиями, компетенциями и обязанностями решения социальных и хозяйственных вопросов местного значения. В этих условиях определяющим фактором успешной разработки и реализации стратегии социально-экономического развития региона является использование потенциала хозяйственной самоорганизации муниципальных образований. Стратегические направления развития региона должны быть детализированы в виде стратегических мероприятий и действий муниципальных образований по достижению целей и задач стратегии. И наоборот, стратегия региона должна, опираясь на стратегии муниципалитетов, обобщать выработанные органами местного самоуправления задачи, видеть полную картину их развития и, в случае необходимости, корректировать долгосрочные планы, показывать муниципальным образованиям их стратегическую роль и место в различных процессах и устройстве субъекта федерации. Формирование указанных отношений регионального и муниципального стратегического планирования позволит обеспечить построение эффективного механизма реализации стратегии социально-экономического развития региона.
Стратегическое управление муниципальным образованием как проблема научного исследования в целом является новой для экономической науки, что обуславливает отсутствие методических рекомендаций и общепринятых научных подходов к разработке стратегий. Основу методологического фундамента составляют теории западных специалистов или научные публикации российских ученых на основе индивидуальной практики разработки стратегических планов и программ конкретных российских городов [2].
Основные параметры управления социально-экономическими процессами в муниципальных образованиях определяет ФЗ № 131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В законе предусмотрены самостоятельность муниципалитетов в формировании программ и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муниципальных заимствований и межмуниципального сотрудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных налогов и доли регулируемых налогов.
Система стратегического регионального планирования обязательно должна учитывать количественно-структурное многообразие муниципальных образований. Например, в составе Волгоградской области 491 муниципальное образование: 6 городских округов, 33 муниципальных района, 29 городских поселений, 423 сельских поселения. Несмотря на то что все муниципальные образования обладают определенной степенью хозяйственной самостоятельности, проявляющейся в наличии муниципального имущества, собственных средств (бюджета) и закрепленных полномочий, рассматривать все органы местного самоуправления в качестве субъектов стратегического планирования не целесообразно. Сельские поселения и часть городских поселений, не обладая достаточным кадровым обеспечением административного аппарата и значительной собственной доходной базой местного бюджета, могут, как и в случае вопросов местного значения, передавать эту функцию более крупным муниципальным образованиям, в административном подчинении которых они находятся. Представляется достаточным уровень городских округов и муниципальных районов в иерархии стратегического планирования социально-экономического развития региона.
Городские округа, обладая более значительной экономической и административной базой, как правило, уже имеют сложившуюся практику планирования долгосрочного социально-экономического развития. В Волгоградской области 5 из 6 городских округов уже имеют или в настоящий момент разрабатывают собственные долгосрочные стратегии развития, в то же время муниципальные районы области пока в этом процессе не задействованы.
Система стратегического планирования социально-экономического развития Волгоградской области представлена на рис. 1.
Рис. 1. Система стратегического планирования социально-экономического развития Волгоградской области.
В Волгоградской области утверждена Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года (Закон Волгоградской области № 1778-ОД от 21.11.2008 «О стратегии социально-экономического развития Волгоградской области»). Система стратегического планирования в Волгоградской области включает: среднесрочные программы социально-экономического развития региона и муниципальных образований, целевые программы, прогнозирование, планирование и мониторинг процессов, происходящих в регионе. Главной целью Стратегии является создание условий для увеличения продолжительности жизни людей, прироста населения за счет повышения его благосостояния, уменьшения бедности (рост денежных доходов населения, сокращение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума) на основе динамичного и устойчивого экономического роста.
В Стратегии определены следующие направления развития муниципальных образований:
- развитие научно-технического и образовательного потенциала крупных городских агломераций с высоким качеством среды обитания и человеческим потенциалом, динамичной инновационной и образовательной инфраструктурой;
- формирование территориально-производственных кластеров, ориентированных на высокотехнологичные производства в приоритетных отраслях экономики;
- формирование территориально-производственных кластеров, ориентированных на глубокую добычу и переработку сырья, производство энергии с использованием современных технологий (механизированных, ресурсосберегающих и экологичных, нетрудоемких);
- образование и развитие туристско-рекреационных зон с высоким уровнем оказания услуг сервиса на территориях с уникальными природно-климатическими условиями;
- развитие крупных транспортно-логистических и производственных узлов в рамках формирования опорной национальной транспортной сети, обладающей необходимым потенциалом пропускной способности и обеспечивающей целостную взаимосвязь центров экономического роста;
- значительное снижение внутрирегиональной дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения, сближение стандартов жизни между регионом, крупными и малыми городами, городским и сельским населением;
- сохранение культурного многообразия, традиционного уклада жизни и применение особых мер социальной поддержки населения сельской местности.
Следует отметить, что задачи, стратегические направления и целевые ориентиры Стратегии не имеют детализации относительно вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов.
Среднесрочные программы мероприятий реализации стратегии и отраслевые областные целевые программы Волгоградской области закрепляют участие муниципалитетов в конкретных мероприятиях с указанием ожидаемых результатов, передаваемых полномочий и условий финансирования.
В Волгоградской области на муниципальном уровне можно выделить четыре основных вида социально-экономического планирования.
- Бюджетное планирование - составление проекта бюджета и перспективного финансового плана. К бюджетному планированию также относят составление документов финансового обоснования, таких как план капитального строительства за счет бюджетных средств, программа муниципальных заимствований, программа приватизации муниципального имущества.
- Социально-экономическое планирование - составление среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и подготовка паспорта муниципалитета (также содержит прогнозные значения). Результаты социально-экономического планирования являются базой формирования местного бюджета и основанием для разработки муниципальных целевых программ.
- Среднесрочное планирование решения задач территориального развития - разработка муниципальных целевых программ для решения конкретных социальных и хозяйственных задач муниципалитета (например, развитие малого бизнеса, привлечение инвестиций, повышение доступности услуг здравоохранения, профилактика правонарушений и т.п.).
- Территориальное планирование - подготовка документов, имеющих долгосрочные ориентиры освоения территории муниципалитета, таких как генеральный план, правила землепользования и застройки и прочие документы функционального зонирования.
В настоящее время многие муниципальные образования переходят от текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных стратегий собственного развития. Это обусловлено законодательным закреплением предметов ведения, прав и полномочий органов местного самоуправления, необходимостью повышения эффективности их деятельности (также имеющей законодательно закрепленную структуру количественной оценки [4]) в условиях ограниченных ресурсов и значительного влияния внешней среды.
Разработчики стратегий муниципальных образований указывают, что под стратегией они понимают документально выраженное общественное согласие о представлении будущего социально-экономического состояния территории, приоритетах, ресурсах и механизмах, используемых органами местного самоуправления для приближения этого будущего.
Обзор действующих стратегий муниципальных районов показал, что в целом для них характерны все стратегические элементы: наличие миссии, целей, задач; анализ внешней среды; анализ текущего социально-экономического положения территории; SWOT-анализ; выработка сценариев развития; механизм реализации; ресурсное обеспечение; ожидаемые результаты.
Анализ научных публикаций, мнений экспертов и руководителей муниципальных образований [1; 3; 5] позволил выявить следующие проблемы организации системы стратегического планирования на муниципальном уровне.
- Слабое законодательное регулирование процесса стратегического планирования (отсутствие нормативной базы стратегического планирования развития муниципального образования; отсутствие конкретных механизмов, обеспечивающих открытость процесса планирования социально-экономического развития муниципалитета).
- Отсутствие соответствующих методических рекомендаций по разработке планов и стратегических программ экономического развития и увязка данных программ с процессом бюджетного планирования.
- Реализация стратегических разработок зачастую сводится к набору мероприятий, уже осуществляемых администрацией.
- Недостаточная степень вовлечения в процесс разработки стратегии субъектов гражданского общества (граждан, представителей местного бизнеса и некоммерческих организаций).
- Наблюдается несогласованность программных документов (стратегия, генеральный план, бюджетный план), что обуславливает дублирование предпринимаемых мер, рассеивание финансовых средств и невыполнение программных мероприятий из-за ограниченности ресурсов.
- Недостаточная квалификация собственных управленческих кадров (у сотрудников администраций отсутствуют должные навыки стратегического управления).
Таким образом, система стратегического планирования муниципальных районов Волгоградской области в настоящий период находится на этапе становления, который с определенными результатами уже прошли многие регионы. В этой связи региональным органам власти необходимо сформировать условия организации эффективных муниципальных систем стратегического управления собственным развитием, к которым можно отнести следующие: определить соотношения федеральной, региональной и местных стратегий социально-экономического развития по способам правового регулирования, по методам разработки и содержанию; законодательно закрепить статус и перечень муниципальных документов стратегического планирования, определить круг участников этого процесса и их полномочия; разработать комплект методических рекомендаций по организации стратегического планирования развития муниципальных образований; организовать выездные консультации органов местного самоуправления.
Рецензенты
- Гришин И.А., д.э.н., профессор кафедры менеджмента Волгоградского государственного университета, г. Волгоград.
- Петрова Е.А., д.э.н., профессор кафедры экономической информатики и управления Волгоградского государственного университета, г. Волгоград.